夏斌：我国城镇化必须完成三大历史任务

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夏斌

什么是城市化

城市化是人类生产和生活活动在一个区域空房间里的聚集。

在个人资本中，城市化是人类生产和生活活动在一个区域空房间中的聚集。从衡量和提高城镇化水平的角度来看，目前提高中国城镇化率的实际水平是最困难的，除了统计数据意味着农村人口的减少和城市人口的增加。本质上，是农民离开农业和土地到城市就业后能否享受到市民的公共服务和福利，城市环境能否保持相对宜居。

城市化对整体经济意味着什么

这意味着消费和投资的增长，国内需求的扩大和国内生产总值的增长。

随着大量农民向城镇转移，虽然农业总产量保持不变甚至有所增加，但就整体经济而言，农民在城市就业意味着一个国家经济的总工资收入在增加，这可以增加消费，促进工业产出的保持或增加(从社会和政治角度看，这缩小了城乡之间的分配差距，有利于社会稳定)。此外，随着大量农民进入城市，城市面积正在扩大，城市需要增加对基础设施建设的投资，包括住房、水、电、煤气、污水、道路等。，以促进在一个国家的投资。因此，就经济而言，城镇化率的提高意味着消费和投资的增加，内需的扩大和国内生产总值的增长。

城市化、工业化和可持续经济发展

城市化与工业化高度相关，推进城市化战略有助于转变经济发展方式。

各国的经济史表明，城市化和工业化高度相关。城市化水平的提高是工业化(包括农业工业化)的伴随产物。推进工业化进程(包括今天提到的信息化)必然会促进城镇化率的提高。中国改革开放30多年的历史也表明，虽然改革开放初期中央政府没有提出城镇化战略，但随着过去30年工业化水平的不断提高，中国的城镇化率也从1978年的17.9%上升到2012年的51%。此外，哪个地区工业化水平高，城市化水平相对高(甚至城乡一体化水平也高)。因为工业化程度的提高意味着当地城市的企业就业人口在增加，农业就业人口在减少；工业产值比重在增加，而农业产值比重在下降。

城市化与可持续经济发展的关系虽然有不同的领域，但却有交集。城市化客观上促进了投资和消费的增长，因此自然成为中国经济发展的重要组成部分。但是，全面完成中国经济可持续发展的历史任务是必要的，不应局限于城市化的内容。因为城市化率的提高只能带动与新增城市人口相关的消费和投资的边际增长，与中国经济可持续发展相关的问题相当复杂。它不仅涉及到与城市人口的增长和存量相关的消费和投资增长，还涉及到以城市经济为主体的结构调整、农业劳动生产率的提高、产权改革、要素价格改革、企业治理和对外开放政策在整个经济中的调整，可以说涉及到整个中国经济发展方式的转变。因此，推进城镇化战略有助于转变经济发展方式，但要从根本上改变经济发展方式，恐怕除了城镇化之外还需要一系列的制度改革。

城市化与农业产业化

随着农业产业化进程的加快，城市化水平将会提高。

农业产业化利用现代工业和信息等先进技术改造传统农业，形成规模经济，提高农业生产率，解放部分农业劳动力，为城镇工业发展和就业提供可能条件。因此，随着农业产业化进程的加快，城市化水平将会提高。农业工业化与城市化的关系可以说是类似于工业化与城市化的关系，这有助于提高城市化率。唯一的区别是工业统计类别中工业化和农业工业化的区别。

城市化与社会主义新农村建设

城市化和新农村建设不是一回事，而是相互促进的。

几年前，中央政府提出了新农村建设问题，这是推进城乡一体化发展、统筹城乡经济社会发展、把解决“三农”问题放在整体经济水平上的新的战略要求。以城市社会和公民福利待遇标准为基础，以缩小城乡差距为目标，对如何解决“三农”问题提出了新的内容和更高的要求。然而，“三农”问题仍在新农村建设中得到解决，而不是城市化。因此，新农村建设不是一个直接的城市化问题。然而，随着新农村建设的推进，加快农业产业化和提高农业劳动生产率将促进城市化水平的提高。同时，从一个工业经济和农业经济占一定比重的地区来看，在科学布局和推进城市化的过程中，新农村建设过程中的布局在城乡统筹发展的意义和改善“三农”问题的措施中往往被包含在内。因此，总的来说，城市化和新农村建设不是一回事，但它们仍然相互重叠、相互促进。

提出了当前的城市化问题

决策层统筹规划，提出加快中国城市化的战略，以稳定中国经济。

正因为我们从经济理论上看到了城市化、工业化与gdp之间的相互关系，从各国经济发展历史上可以证明的潜在空，从2 . 5亿农民工极端贫困的生活环境，从社会收入分配的严重不公，从中国经济现实带来的社会不稳定中看到了这一点。与此同时，在看到美国次贷危机后，中国经济的出口导向型经济结构已无法维持，中国经济的高增长已无法持续的危险后，决策层制定了总体规划，提出了加快中国城市化的战略，以稳定中国经济的可持续发展。毫无疑问，这个决策方向是正确的。正如诺贝尔奖获得者斯蒂格利茨曾经说过的那样，21世纪的世界有两个历史性事件，一个是中国的城市化，另一个是亚太经济。

城市化战略的历史任务

有三个历史性的核心任务:农民工市民化、城市基础设施建设和城市空空间布局。

无论城市化战略能否实现，最终可衡量的目标可以简单地归结为城市化率的提高。然而，为了具体实现这一战略目标，亿万农民必须离开农业和土地，进入大、中、小城镇，真正享受公民应该享受的公共服务和福利。在当前形势下，任务相当复杂和艰巨。综上所述，首先是解决上亿农民工进城后的住房、子女就学、农民工医疗和养老问题(即农民工市民化)；二是解决城市扩张中大量农民工面临的城市建设问题(即城市基础设施建设)，如水、电、气、道路、污水和资源节约；第三，要吸取中国和其他国家城市建设中“城市病”的教训。面对中国后工业化与环境、资源和交通的矛盾，有必要防患于未然。对于中心城市的集聚和辐射效应以及大、中、小城市的布局都有一个科学的规划。因此，为了推进中国的城市化战略，尽管有许多任务，但历史性的核心任务主要有三个:农民工市民化、城市基础设施建设和城市空空间布局。前者是解决好人与好人之间的“人的城市化”问题，后者是解决人与自然和生态文明之间的新型城市化(或可持续城市化)问题。

中国城市化战略的实质

当前推进城市化的战略是推进进一步改革。

根据以上对城镇化的战略意义和历史任务及其与工业化、农业产业化、社会主义新农村建设和经济可持续发展的关系的描述，可以清楚地看到，要进一步提高我国的城镇化水平，户籍制度和人口管理制度必须进行最低限度的改革；以改善农民工福利为主要内容的住房、医疗、养老和子女教育制度改革；通过改革财政体制、土地管理体制、现有的中央与地方财政资源和权力的关系体制、各种因素的价格机制和政府行政管理体制，最终保证城市扩张中基础设施建设资金的来源和有效使用；修订和制定一系列相关政策和制度，优化城市空房的布局，包括新增城市的管理体制等。总之，要实现城市化战略，必须进行各种改革，可以说，中国几乎没有任何现有的制度和政策可以不加改进地继续得到充分利用。因此，当前推进城市化的战略是推进进一步改革。城市化战略的实质是加快中国的改革。

中国城市化的发展道路和路径

城市化率逐年上升的程度是不能预先设定的。

从该地区人类生产和生活的聚集来看，这是世界各国城市化的共同道路，中国没有特殊的道路和途径。如果说有什么“特别”的话，那就是与其他国家相比，中国城市化现实的“起点”不同，这就决定了在完成城市化历史任务的过程中会有路径差异。中国现实的“起点”有哪些特征？首先，生活在城镇的亿万劳动者享受着“非公民”的歧视待遇，人与人之间的不平等差距严重影响了社会的稳定。第二，中国幅员辽阔，东、中、西部地区水、森林等生态和矿产资源分布极不均衡，客观上制约了工业化道路的路径选择和空.城市群的布局第三，中国整个经济仍处于“转型”状态，城市化中各种资源的配置正处于改革和内生制度与组织结构形成的过程中。这一切决定了中国未来城市化的道路和路径具有以下特征:

首先，这必须是一个适应当地条件的过程。各地城镇化必须“依山傍水”，结合当地环境和资源特点，走不同的经济发展道路，决不能一成不变，搞“大而全、小而全”的重复建设。

其次，这必须是一个渐进的过程。由于改革和转型是一个渐进的过程，中国工业化进程的推进也必然是一个渐进的过程。我们不能鼓励“大跃进”，把国民福利待遇定得太高，更不要说“造城”。

第三，这是一个充分发挥后发优势的过程。面对各地生态和资源的不均衡分布，中国落后的城镇布局可以借鉴国内外“城市病”的教训，吸收最新的信息和交通技术，结合当地的水、森林、矿产等自然资源和环境特点，提前规划以城市群为主要形式的空布局，并实施布局，防止重蹈覆辙。

第四，这是一个机构改革的过程。因为要解决城市化过程中的“人的城市化”和“人与自然的和谐”问题，需要进行一系列的经济资源配置制度改革，如医疗、教育、养老等经济制度改革。特别是在市场化环境下，前者的配置将涉及水、电、油、气、煤等资源要素价格的改革，以及利率和汇率的改革。然而，人们很难预先详细预测反映动态市场价格的改革结果。因此，年复一年地提高城市化率的程度不能预先设定。

城市化规划的原则

中国城市化的发展道路决定了城市化规划必须突出重点。

为了加快推进城镇化战略，有必要制定一定的行动计划和政策制度，以确保未来中国经济的持续增长，避免陷入中等收入陷阱。然而，在复杂的环境背景下，上述中国城市化发展道路决定了城市化规划必须关注以下几个方面:第一，规划不能涵盖所有方面。必须着眼于完成城市化战略的历史任务，将规划限制在有限的关键内容范围内。城市化规划不同于国民经济“十二五”规划。城市化不能被视为一个“篮子”，它包含了国民经济规划的一般内容。没有专注就意味着没有计划。规划应该有更明确的定量指标，而不是定性和无约束力的“原则”。第二，在计划经济时代，我们不能像计划经济建设那样计划具体的项目和总资金。具体来说，城镇化规划永远不应该规划城镇化需要30万亿元还是40万亿元。在城市化进程中，投资什么、投资多少、如何筹集资金等问题原则上应该交给市场。在当今的中国体制下，强调投资计划只会误导地方政府，强化政府主导的理念，并鼓励过去那种以投资为导向的粗放式增长理念。在市场经济条件下，城市化规划的重点应该是研究实现更高水平的城市化需要什么样的市场机制，需要什么样的配套改革来形成促进城市化的市场动力机制。总之，对中国城市化具有实质性意义的规划不应该涉及技术指标，而应该越来越重要地涉及到经济体制改革。

城市化规划应包括两个基本内容

研究人与自然、人与环境的制约关系，以及农民成为公民后应享有的福利和公共服务的基本内容和目标。

根据上述城镇化战略的历史任务和规划原则，未来规划应重点关注两大内容:一是根据生态文明、土地规划等国家可持续发展原则，研究人与自然、人与环境的制约关系，确保人与自然的城镇化协调发展。其次，围绕改善民生和公平对待公民的核心内容，研究农民成为公民后应享有的福利待遇和公共服务的基本内容和目标。

就前者而言，应明确提出实现人与自然和谐发展的一系列技术指标，包括但不限于以下内容:以科学计算农用地为基础的土地管理原则、城市人均土地利用指标、工业用地与居住用地比例、资源节约指标、森林、湖泊、湿地和清洁水，以及大中小城市和城市群建设中的各项技术指标(包括综合交通系统指标)等。中央政府应尽快明确这些规划指标，作为各地城市化“诅咒”和“上限”的约束，不得突破。这是中央政府实施城市化规划的重要职责。对于地方政府来说，这些指标往往不容易重视，只需要中央政府在大力推进各地城镇化之前进行统筹规划，制定严格的规章制度。只有这样，“美丽中国”的梦想才能在未来大规模的城市化进程中实现。

就后者而言，应该明确指出的是，今后应当取消对与城镇企业建立劳动合同关系的农民工的一切非公民不公平待遇。根据不同的内容，可以制定在一定时期内逐步消除不公平待遇的目标要求。原则上，农民工的平等待遇应该在过去三年内实现。未来城市新农民工的数量和速度是工业化和农业产业化的市场过程自发形成的，因此政府不应规定量化指标。但是，地方政府应提出明确的时限要求，要求离开土地并与城市企业建立劳动合同关系的农民工享受与城市公民同等的公共服务，包括但不限于以下内容:

1.根据不同地方的不同情况，建议地方政府、企业和农民工本人共同分享住房，采取现金补贴和提供廉租房，并通过多种方式解决农民工可以接受的住房方案。

2.让农民工逐步融入并享受城镇居民的基本养老保障。

3.实现异地转移农民工养老账户的自由。由此产生的相关资金缺口，根据搬迁范围，由中央或省级财政解决。

4.让农民工逐步融入并享受城镇居民医疗保险待遇。

5.实现农民工子女在当地城市上中小学的自由。原则上，和他们一起搬家的孩子的高考也应该允许自由选择。根据情况，建议各地在三年内实现逐年取消限制的目标，然后报国家教育部统筹规划批准。

6.采取措施鼓励符合条件的省、市、县和县以下城镇提前实现上述城乡居民公共服务一体化目标。

城市化规划的“超越线”

我们可以利用城镇化规划的契机，梳理和找出财税体制综合改革的思路。

要实现民生改革的上述目标，就意味着户籍制度等改革将自然而然地到来，也意味着城市化进程中各地将受到巨大财力的制约，暴露出中国目前改革滞后于城市化的现实，其中财税改革更为明显。当然，滞后的改革还涉及到土地管理、金融体系等方面。，其中有许多线索和复杂的情况。因此，有必要制定一个真正有效的城市化计划。如果相应领域的改革计划不明确，这些努力将是徒劳的。目前，我们可以利用城镇化规划的契机，着力于城镇化的布局，首先理顺中央与地方权力和财力的关系。理清财税体制的矛盾和困难，可以进一步帮助决策者找到财税问题的线索，理清和找到财税体制综合改革的思路，同时也可以推动和推动整个中国经济体制的改革。

(作者:国务院发展研究中心金融研究所)

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