厉以宁：土地确权启动新一轮农村改革

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土地确权是中国新一轮农村改革的开端。为了说明这一重大改革的深远意义，我们从中国的城乡二元体制入手。

城乡二元体制的历史渊源和弊端

计划经济体制不同于城乡二元结构。城乡二元结构自古以来就存在。

以北宋和南宋交替时期为例。当时，华北被游牧民族占领，黄河流域的居民向南迁移，这是自由的。没有限制，城市居民只能搬到南方城市，农村居民只能搬到南方村庄。另一个例子是，清朝中期以后，东北被禁止，山东人搬到了东北。山东的农村居民可以在东北的城镇里当学徒和店员，开商店，经营作坊，买房子和盖房子。山东的城市居民可以在东北租地、种地、买地、买房子、盖房子。他们可以在中国东北的城市和农村之间自由流动，不受户籍限制。

这种情况一直持续到20世纪50年代初。然而，自20世纪50年代末以来，由于计划经济体制的建立，户籍被划分为城市户籍和农村户籍，形成了城乡二元制，城乡分割。从那时起，城市和农村都成了封闭的单元，生产要素的流动受到严重限制。在城乡二元体制下，城市居民和农民的权利和机会是不平等的。从某种意义上说，农民处于“二等公民”的地位。

城乡二元体制的建立对计划经济的存在和延续起着重要作用。可以简单地说，计划经济体制实际上有两大支柱:一是国有企业制度，它不区分政府和企业，产权界限不清；二是城乡二元体制，城乡分割，制约城乡生产要素流动。这两大支柱支撑着整个计划经济体制的运行。换句话说，限制生产要素在城市和农村地区的流动意味着把农民束缚在土地上，把他们限制在居住地。只有这样，计划经济体制才能巩固和运行。

中国的经济体制改革始于农村家庭承包制的实施。农村家庭联产承包责任制调动了农民的生产积极性，为乡镇企业的兴起和农业劳动者外出打工创造了条件。当时，它在推动中国经济体制改革中发挥了重要作用。然而，农村家庭承包制的实施只是否定了城乡二元制(人民公社制)的一种极端组织形式，并没有改变城乡二元制继续存在的事实。城市和农村仍然是孤立的，两种户籍制度仍然并存。自1984年党的十二届三中全会以来，改革的重点从农村转移到城市，国有企业的体制改革成为全社会关注的焦点。这显然是一项非常重要的改革和部署，但相对而言，农村改革一直被忽视。

我们什么时候关注农村的进一步改革？我们什么时候开始新一轮的城乡二元体制改革？应该说，进入21世纪后。集体林权制度改革在这方面发挥了重要的示范作用。集体林权制度改革，即实行集体林权到户，被称为“新世纪改革的第一声春雷”，这不是夸大其词，而是符合我国经济体制改革的实际情况。

集体林权实行到户，林权证书发放给农民，这就是所谓的“土地确权”。从此，农民拥有了财产权和财产收益，林权可以抵押。林区经济活跃，集体林地面貌发生变化。这是改革和发展的动力(市场、咨询)之源。

实践向理论界提出了一个问题:集体林地可以这样改革，集体耕地为什么不能这样改革？在广大的农村地区，林农只是少数，大多数农民是农民和农田生产者。土地确认后，他们还会表现出极大的热情吗？农村面貌的真正改变不能仅仅依靠农民，还必须依靠农田承包人。只有农地承包人得到土地的确认，他们才能成为真正的市场主体，中国才能成为富强的社会主义市场经济国家。

土地确权与农民权益

根据全国政协经济委员会在浙江、重庆、河南、山东、四川等省市的调查数据，可以看出，农民热情支持土地确权工作的开展，首先是土地确权后能够切实维护自己的财产权益。

我们应该知道，在土地集体所有制的名义下，农民承包的土地、宅基地和宅基地上的房屋，无论是祖先留下的旧房，还是近年来农民自己新建或扩建的房屋，都不被承认为自己的房屋，更不要说承包的耕地，由于多年的劳动，土地越来越肥沃。如果政府和大企业决定占用土地和拆除房屋，农田承包商必须服从安排，放弃承包的土地和宅基地，看着宅基地上的旧房子和新房子一起被拆除。然而，农民支付的补偿远远低于市场价格。几乎在所有地方，都有农民抵制土地占用、圈地和拆毁房屋的事件。

农民的权益得不到尊重，更谈不上合理和充分的补偿。我们应该知道，失去土地和房屋不仅意味着他们失去了生存手段，而且意味着他们失去了生产手段和赚取收入的方式。他们得到的补偿不够，只够维持目前的生活，将来怎么办？他们甚至想都不敢想。农民失去了土地和房屋，这是统治当局最担心的社会动荡的根源。然而，这些情况本来是可以避免的。通过确认土地权利来保障农民权益具有重要意义。从这个角度来看，它不能被高估。

当然，土地不同于其他生产资料(如机械设备、工具、牲畜、运输工具等)。)和其他生产资料可以由所有者自由出售给那些需要这种生产资料的人，但土地不得以这种方式出售。这主要是因为在一些国家和地区，土地的供应是有限的，土地的使用受到法律的限制。什么样的土地只能转让给什么样的买家，以及买家可以用购买的土地做什么，有严格的规定，一定不能违反。这在土地交易中必须遵守。

当我们访问日本时，我们调查了这种情况，发现日本对土地交易有详细的规定。日本的城市居民和企业法人可以租赁农民的土地，但不能购买农村土地，租赁的土地不能改变土地的用途，如弃土、建房和建厂。如果租赁的土地是粮田，只允许继续种植粮食。违法者应该被追究法律责任，这是一个明确的界限。

在日本专家看来，这条规则应该被每个人遵守。这是为什么？这对于维持经济和社会稳定是必要的，因为日本国土面积小，人口多。

中国目前的土地确认是基于不改变土地使用方向的原则，目的是防止原来有限的耕地和建设用地被用于其他目的。

因此，对中国农民来说，最重要的是保证农用地(耕地和建设用地)的使用方向不变，使农民的财产权益得到保护，不被政府或企业低价征得政府同意而占用，不被合理补偿而拆除农房。

土地确认后，农民应有三权三证。这三项权利是:农民承包土地的经营权、农民宅基地的使用权和农民在宅基地上自建房屋的财产权；这三个证书是:农民土地承包经营权证、农民宅基地使用权证和农民在宅基地上建房的房地产许可证。农民的三权三证受法律保护。

为什么农民会成为“无地农民”？为什么农民会“失业”？为什么农民变成无家可归的人，没有房子住，或者依赖别人？这与农民的财产权没有得到法律的有效保护有关。土地确认后，农民的三权三证得到保障，任何人和单位不得随意占用承包土地、宅基地和宅基地上的房屋。

如果你想征用农民的土地或拆除农民的房屋，你必须严格按照法律程序行事，你需要与作为一方的农民谈判，与作为另一方的政府同意的企业和机构谈判，并根据合同以双方同意的价格进行交易。这样，农民的心就踏实了，因为他们的权益得到了保障。

土地确认与土地流转

近年来，土地流转在我国广大农村地区逐渐普及，如转包、租赁、委托经营，或将土地转为股份加入农民专业合作社、工商企业、农业企业等。在外地工作、开商店、开作坊、从事商业活动的农村居民认为，与其把承包的土地闲置起来，或者让农村的老人去低效地耕种和出售自己，不如进行土地转让，以获得更高的收入。

然而，根据我们在湖北、江苏、山东三省的调查发现，从事土地流转的农民普遍存在一种担忧，即他们内心并不实际，即随着时间的推移，流转出去的承包土地并不属于他们自己。他们认为，出租的土地和获得的土地将来能否收回用于自营职业？如果对方不愿意退货，我该怎么办？要索取，但对方不给，该如何处理？或者，对方不想归还原来的那块土地，却归还了另一块面积相同但土质较差的土地，该如何处理？这些问题让从事土地流转的农民感到不安。

土地确认后，农民获得了土地承包经营权证，他们对土地转包、租赁、入股、退出等可能出现的纠纷有了底线，即他们认为土地确认是维护自己的权益，所以他们愿意以转包、租赁、入股的方式转让土地。

要点如下:第一，不需要担心土地在转包、出租、入股后会失去产权；第二，不要担心你在土地转让后得不到你应得的利益，比如分包费收入、租金收入或分红。这样就形成了一个良性循环，即土地所有权确认后，农民对土地流转有信心，这就导致更多的农民愿意将承包的土地转包、出租或转换成股份来获得约定的收益，从而更多的农民会加入土地流转的行列，进一步扩大农业规模经营的行列。

在一些省市，我们还发现，土地确权为从事土地流转的农业承包人创造了良好的安心条件，但仍有一个重要问题没有解决，即需要一个完善的土地流转市场与之相匹配。

在许多地方，只有一个服务于土地流转的办公室或信息中心，或者一个为土地流转双方提供信息服务的大厅。有这样的办公室、信息中心或大厅比没有这样的设施要好。然而，应该承认，光有这些设施是远远不够的。

我们应该知道，对于从事土地流转的供求双方来说，更需要的是一个土地流转市场。土地流转市场不仅能提供供求信息，还能为供需双方提供交易机会。此外，在市场竞争中，价格(或土地出让的实际收入)将趋于合理，各方(无论是供方还是需方)将有机会在做出决定之前进行选择。一方面，可以促进转包、租赁、入股等土地流转行为的规范化，尽可能减少供求之间的信息不对称；另一方面，它可以使更多的潜在供应商和需求者摆脱观望状态，进入土地转让的行列。从减少土地流转中信息不对称的角度来看，这是一种兼顾效率和公平的方式。

今后要培育与土地流转市场相关的中介服务组织，在扩大土地确权试点范围、推进土地流转的同时，积极引导土地流转有序、规范运行。有必要认识到这是一项对今后完善土地流转市场意义重大的工作。

拥有健全完善的土地流转中介服务组织体系，可以防止土地流转过程中土地使用方向的变化，防止当事人将承包土地流转给非农人员从事非农活动。同时，中介服务组织的完善和规范运作也有利于减少土地流转过程中的供需纠纷，防止供方(农业承包方)在土地流转后失去土地或土地，或无法获得应有的收益。

此外，还应提到与土地流转相匹配的农村土地评估体系的建设。要培养一批熟悉农村实际情况、懂得资产评估的专业人才，这不仅有助于保障农民收入，而且在增强农民信心的基础上促进土地流转的进一步发展。

为什么耕地面积“增加”

我们在一些已经完成土地确权工作的试点市县进行了调查，发现几乎所有已经完成土地确权工作的地方都报告了耕地面积的增加。浙江省嘉兴市的报告称，土地重新测量后，耕地面积增加了20%左右；浙江省湖州市和杭州市公布的数字相似，耕地面积也增加了20%左右。

为什么会这样？根据我们与嘉兴市平湖市姚浜村和新岱镇基层干部和农民的讨论，土地复测后耕地面积增加的原因有四个:

首先，30多年前土地承包之初，土地质量参差不齐，既有“好地”，也有“坏地”。因此，承包土地面积计算如下:一英亩"好土地"和两英亩"坏土地"被转换为一英亩，农民同意这样做。经过30多年的发展，承包土地的农民精心维护了自己的承包土地，灌溉设施得到了极大的改善，从而缩小了“好”与“坏”土地之间的差距。现在，土地重新测量时，一般是一亩，农民没有意见，所以耕地面积增加了。

第二，根据老农民的记忆，在丈量承包地时，土地是零碎的，很小，田埂占了很多地，所以田埂占了很多地。此外，山脊两侧被阳光覆盖的区域不包括在耕地中。当时，农民们都认为这次搬迁是合理的。30年后，农村地区的情况发生了变化。农民通常用拖拉机耕地，一些农民也用插秧机插秧。田埂被拆掉了，小块土地变成了大块土地。当土地被重新测量时，耕地面积肯定会增加。

第三，在过去，农村地区经常有一些荒地和长满水生植物的低洼地。30年后，所有可以利用的土地都被利用了，所以重新测量时，耕地面积也会增加。

第四，农民在开始时必须缴纳农业税，所以当农民报告耕地面积时，他们可以少报告，所以几乎每个家庭都这样做。很明显，那是一英亩土地，只报道了一英亩，没有人暴露它。现在，农业税已经被废除，土地刚刚被重新测量过，所以每个家庭都如实报告。此外，土地可以入股、转包或出租。少报土地面积只会让你吃亏。农夫说:“只有傻瓜才会少报！”这句话反映了当地的事实。

在浙江进行土地确权调查后，我们参加了全国政协经济委员会在广东省清远市召开的各省(区、市)经济委员会和农业委员会主任会议。在与中西部地区一些政协的经济委员会和农业委员会的负责同志讨论浙江省土地确权后增加耕地面积的问题时，他们说:“如果我们这个地方的耕地面积重新测算和确认，耕地面积可能会增加得更多，因为开始的时候还有三亩“坏地”。此外，还有更多的荒地。近几年来，田野上的田野也得到利用。”假设是这样，重新测算耕地面积后，中国的耕地将超过18亿亩，但可能超过21亿亩。

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