化解地方政府债务风险需要系统性方案

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偿还本金和利息的压力巨大且逐渐迅速增长

目前，除贷款外，城市投资债券是地方政府最重要的债务融资形式。债券市场开放以来，城市投资债券的发展经历了三个阶段:第一阶段是2004年之前的初始阶段，每年发行的债券很少，可以忽略不计；第二阶段是从2005年到2008年的初步发展阶段。年发行额快速增长100亿元，占整个债券市场的比重也提高到1%左右；第三阶段是2009年以来的快速发展阶段。由于应对金融危机和城市化进程加快，城市投资债券从2009年的4000多亿元迅速增加到2012年的近9000亿元，占2013年债券市场总量的近8%，2012年的发行规模比2011年翻了一番多。

可以看出，近年来城市投资债券的发展有两个重要特征:一是为应对国际金融危机对中国经济的影响，自2009年以来，城市投资债券一直处于超高速、非常规发展状态；第二，城市投资债券在整个债券市场中的比重正在上升。在这两个特征下，城市投资债券的增长是不稳定的。作为政府融资的重要手段，其风险管理和统筹规划严重滞后。

从近年来城市投资债券信用评级的变化来看，地方政府城市投资债券风险总体可控，主要风险低于市场平均水平，信用状况优于其他市场债券。现有风险点主要包括核心业务转移、特许经营变更、行业政策和周期、融资主体偿债压力、核心资产价值变化、项目管理可持续性等六个方面。从短期来看，当地投融资平台的偿债环境比其他实体更加稳定，偿债能力仍然较强。然而，由于财政收入的非预期顺周期性，增长率大幅下降，中长期存在更多隐忧。

在债券偿还中，本金往往占据较大比例。根据每年发行的债券信息，我们整理出每年到期还本的城市投资债券金额。可以看出，虽然没有考虑2013年10月以后的新增债务数据，但城市投资债券已经进入2013年以来的还本高峰。其中，2014年达到最近的2500多亿元的极值，2016年后逐渐上升。2019年到期的城市投资债券本金将达到2013年还款金额的2.5倍。

城市投资债务每年不仅偿还本金，还偿还股票债务的利息。截至2013年9月底，城市投资债券存量已超过2.3万亿元，且此类巨额债务仍以年均60%左右的速度递增，导致2014年城市投资债券支付的利息超过1400亿元，并将随着现有债务的增长而继续增加。

2012年，城市投资债券还本付息总额为1500亿元。根据已发行的城市投资债券计算，2014年城市投资债券还本付息总额将达到4000亿元，是2012年偿还总额的2.67倍；现有城市投资债券的本金偿还将在2019年达到4442亿元的峰值。如果从2014年到2018年每年都增加新的城市投资债券，那么2019年城市投资债券的还本付息总额可能达到1万亿元。巨大且快速增长的还本付息压力，伴随着不断放缓的经济增长和金融增长，将成为未来地方政府投资债券的最大直接风险。

未来城市投资债券和地方政府债务整体存在八大风险:经济环境风险、金融环境风险、政府职能改革风险、区域经济金融收支风险、现金流管理等流动性风险、偿债机制等意愿风险、土地等政府债务核心资产价值和存量变化、外部支持政策变化。

在全面考察未来地方政府债务风险的过程中，有必要重点分析年度还本付息支出压力与财政收入增长变化之间的平衡，并系统关注八个相关风险因素。

应对措施需要注意两个方向

目前，地方政府债务存在基础不清、产业结构不合理、规模增长失控、融资渠道不畅、信用风险加大、还款管理缺乏系统性等六大问题。对策应考虑两个方向:解决现有债务(存量债务)的偿还和未来新债务的管理。

对于现有的存量债务，主要挑战在于未来六年还本付息的巨大压力与财政收入不能同步增长之间的矛盾。从城市投资债券的行业构成可以看出，超过一半的债务来自盈利行业(资本品)、交通运输等领域，这些项目可以通过良好的运营产生自己的收益并偿还债务。此类债务可以与项目或运营公司打包，进行市场招标，然后出售或外包给非政府部门。只要政府部门对项目进度、质量和运营服务提出标准和要求，市场就会做出最优的资源配置。这样，60%的债务负担可以轻松解决，剩下的40%已经在财政承受能力和管理范围之内。

对于未来新的责任和债务，建议从政府和市场定位以及整个金融体系的角度进行系统的改革和优化。首先，要建立覆盖直接债务、隐性债务和或有债务的地方政府债务日常统计机制，建立地方政府财务信息分级披露制度。二是建立地方政府债务融资风险评估和控制机制，实现地方政府债务统筹规划、发行和偿还全过程的系统管理，形成现代化、规范化的地方政府融资管理体系。第三，加快财政体制改革，平衡地方政府权力和财权，建立现代、规范的地方政府财政管理体制。第四，逐步调整和优化地方政府的职责，把握市场与政府的职责分工，拓展市场职能，降低地方政府的支出需求，将政府职能定位在制度供给和公共服务方面，如保障秩序、社会公平、维护市场公平竞争、外部性补充等。

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