中央党校教授启动顶层设计 冲破改革“天花板”

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周天勇

王桂秀

王长江

改革又开始了，“顶层设计”突然成了热门词汇。

十八大结束时，新一届中央领导集体上台，中国改革的号角再次吹响。中央政治局第二次集体学习的主题是“坚定不移地推进改革开放”。

中共新一届中央总书记习近平在集体学习中指出:“改革开放是一项系统工程，必须坚持和推进综合改革，协调各项改革。”

从“摸着石头过河”到“系统工程”，经过30多年的探索，中国改革巨轮的领导人越来越意识到，面对前方的深水区域，航道的选择需要更深的思考、更周密的规划和更大胆的突破。

2012年底，习近平上任后第一次选择了广东进行本地考察。在改革开放的前沿，在邓小平用20年前的经典南巡改写历史的这个地方，习近平发出了这样的声音:“我们必须尊重人民的首创精神，在深入调查研究的基础上，提出全面深化改革的顶层设计和总体方案。”

“中国的改革已经进入了一个新阶段，改革的‘顶层设计’正在出台。”官方媒体的解释是针对核心的。

随后召开的中央经济工作会议明确表示，2013年将深入研究全面深化体制改革的“顶层设计和总体规划”，并给出改革的“总体规划、路线图和时间表”。

改革的“顶层设计”已成为当前形势的关键。

在当前的历史关头，中国新一届领导集体为什么要关注改革的顶层设计？在当前改革面临的困境中，顶级设计师需要扮演什么角色？顶级设计本身应该如何设计和推广？围绕这些问题，中央党校党建教研室主任王长江、中央党校国际战略研究所副所长周天勇、中央党校知名学者王桂秀等与记者进行了座谈。

“上面应该移动。”这是三位学者一致表达的对顶级设计的期望。

现在是制定全面改革计划的时候了

《21世纪英文报》:您有没有注意到中国共产党新一届领导集体最近关于改革顶层设计的一系列讲话？这是否意味着中国改革的组织模式将在未来发生重大变化？

王长江:顶层设计对推动中国改革非常重要。中央政府之所以要提出顶层设计，我个人的判断主要是针对现有固化的利益格局。当改革进入关键阶段时，必须调整利益格局，遏制既得利益的扩张，这是改革顶层设计的最根本目标。

周天勇:中国的改革和发展，是时候制定一个全面的改革计划了，包括改革的方向、路径、阶段和配套设施。未来的改革将是一个全面和多方面的进程。

21世纪:什么是改革的所谓顶层设计？

王桂秀:我知道高层是指最高决策层。在中国现行体制下，只有政治局常委一级可以被视为最高级别，只有这一级别的改革方案设计可以被视为“最高级别设计”。国家发展和改革委员会不能制定这个计划，最多只能算是改革的中间环节，而其他部委和省市都属于改革的实施环节。在所有部委之上应该有一个专门的机构，但它不是一个决策机构，所以研究和决策应该分开。从一些发达国家的经验来看，智囊团只提出建议，并且只对建议的合理性负责。至于政治问题，就不考虑了。决定和建议应该由两个人做出，不应该混淆。从这一点来看，中国没有最高层次的改革设计机构。

改革之初，有改革和设计机构。例如，1980年代初成立的国家经济体制改革委员会负责制定经济体制改革计划。该机构没有指挥和决策权，其主要工作是调查并向决策层提供改革计划。然而，它的职能比智囊团多，而且高于国务院各部和各委员会。当时，经济体制改革委员会提出了改革方案，政治局常委会作出了决定。后来，经济体制改革委员会被削弱为“经济体制改革办公室”，然后并入国家发展和改革委员会，其改革职能逐渐削弱。特别是近年来，NDRC的势力越来越大，这对中国改革的推动产生的负面影响大于正面影响。

在过去的两年里，所谓的改革方案是由中层部委提出的，而不是顶层方案，所以现在改革的主体是部委，也就是要改变自己。如果没有像经济体制改革办公室这样的机构，中央政府提出的顶层设计最终可能只能用语言来表达。

王长江:在我个人看来，改革应该是上下互动的过程。首先，中央政府应该为改革提供一个清晰的思路，同时，基层应该敢于放开手脚去探索。所谓顶层设计不仅提出中央层面的改革方案，而且强调系统论的概念，将改革视为一个系统工程，注重将改革的整体性和可操作性有机结合起来进行统筹规划。现在中国的改革已经到了一个临界点，我们必须敢于触及权力分配背后的利益格局，对既得利益者给予明确的限制，否则改革将难以推进。特别是要警惕一些部门打着改革的旗号，实际上是在扩大自己的权力，使改革趋向于“部门化”、“碎片化”。

你想恢复重组办公室吗？

《21世纪》:最近，考虑到协调整体改革进程和制定一个中立的改革计划，不断有人建议决策层应尽快恢复重组。你认为这个说法怎么样？

王桂秀:近年来，体制改革出现倒退，缺乏整体设计，大多是部门改革。例如，中央组织部和人事部领导的干部人事制度改革先后下发了大量文件，但这些文件大多写得很清楚，适用范围设定在省级以下，改革对象不包括国家最高机构。我认为有必要建立一个独立的改革方案设计机构，它不仅要独立完成，还要联系和调动民间智库的力量。这一部分现在不见了，恢复一个类似于改革办公室的机构是一个思路。

王长江:高层改革必须涉及观念的转变。如果这一概念不变，它将回到老路，重复国家发展和改革委员会的错误。这里所说的观念转变，首先是指决策者必须超越目前的所有部门，不能让这些部门领导改革进程，不能让这些部门调整自己的权力，而必须超越它们。我总是有自己的观点。如果你让部门自己设计改革方案，你会要求以日常工作为基本职能的部门打破常规，成为自己的任务，这相当于让狐狸看小鸡。你怎么能让它不吃鸡肉呢？它只是在研究如何吃得更好。第二，改革方案的设计应该与民间智库交叉，因为这些社会智库相对中立，没有利益纠纷，相对超然。

周天勇:改革的顶层设计不能由一个现有的部门来设计，所以它很容易成为这个部门接管权力的计划，成为这个部门表达自身利益的计划。在改革方案的设计中确实有一个难题。例如，财税体制的改革应该由财税部门来领导，因为作为业务部门，他们最清楚这方面的问题。但事实上，如果你让各部门制定自己的改革计划，你会发现每个部门做的都是不想改变的计划，是收回权力的计划。因此，顶层的方案设计必须脱离部门的利益，以免成为部门收集权力的工具。

不要成为各部“获得权力”的工具

《21世纪》:但也有一种声音说，恢复重组办公室，让一群人坐在那里设计一套完整的高层改革方案，将是闭门造车。它会抹去过去改革的活力吗？

王桂秀:没有人要求你提供一个完美的计划，也不可能有这样的计划。中国改革开放30年来，正反两方面都有许多经验教训。改革的目标非常明确。经济体制改革是实现市场化，政治体制改革是实现民主和法治。至于如何实现改革的目标，只能通过积累前进过程中的实践经验来体现，而不能一下子设计出未来十年的具体改革方案，这是纯粹的空思想。

摸着石头过河的口号不能简单地否认，更不用说使用了。改革之初，我们可以试着摸着石头过河，但这种改革策略只是一种局部的经验方法，只能解决浅层次的具体环节中的问题，不可能摸着石头过河。改革深入到一定阶段后，许多浅层次的问题已经被触及，改革变得越来越困难。在深水区不容易摸到石头。此时，过分强调触摸石头阻碍了改革。

周天勇:我想强调的是，我们必须警惕闭门造车的顶级设计。因为改革方案只有符合中国的实际国情，特别是考虑到当前各利益相关者的博弈和妥协以及整个改革过程的风险，才能真正得以实施。你不能设计一套关起门来根本行不通的东西。

21世纪:在今年3月的全国人民代表大会上，一个新的中央政府即将诞生，新一轮的大部门体制改革正在计划之中。这项改革是否会限制部门权力的扩张，在一定程度上打破既得利益，从而有利于顶层设计的制定？

周天勇:在新一轮大部门体制改革中，我们必须吸取过去的教训。在NDRC成立之初，人们要求它注重宏观层面，但现在它已演变成具体的审批项目。它最初被称为发展和改革委员会，但现在它只专注于发展，很少谈论改革，特别是在过去十年，当NDRC大大推迟了改革。

如果要成立一个机构来执行负责改革的最高层次的设计，我个人建议，可以设立一个由国务院总理直接领导的跨部门联合体制改革管理办公室，而不是由任何一个部来参与。我在这里所说的联合制度属于国务院和党中央，它包括党和政府。一个强有力的部门是由中共中央和国务院共同组织的机构改革办公室，以推动改革。

该办公室主要做三件事:设计方案、促进执行和监督反馈。它的功能应该是一个闭环，不仅设计方案，而且不监督其实施效果。要跟踪该计划的实施是否有任何问题，您需要对其进行微调吗？此外，有必要履行监督职能。没有监督，改革计划很容易成为一纸空文本。

为地方改革提供空间

《21世纪》:也有一种声音说，改革面临的形势不像20世纪80年代改革开始时那么简单。现有的既得利益集团占据了很大的位置。即使有一个独立的组织来改革顶层设计，也可能因为既得利益阶层的阻挠而难以推进。你觉得这个怎么样？

王桂秀:是的，这就是为什么我们的改革现在如此困难的关键。改革的困难不在于老百姓反对改革，而在于触及既得利益者的利益。现在的情况不同于20世纪80年代，当时没有形成如此庞大的既得利益集团。我称这个阶层为“强大的既得利益阶层”。这个群体现在变得非常有意识，知道改革的目标是针对他们自己，改革是为了消除他们的既得利益。举个简单的例子，为什么财产申报被推迟了？阻力在哪里？每个人都很清楚。

周天勇:既得利益者对改革的抵制确实越来越强烈。例如，部门的利益居于首位，部门太多，规定太多，部门利用自己的部门立法来收集权力和集中权力，因此地方官员没有办法。一些改革不能仅靠地方政府来完成。例如，地方政府不能进行银行改革，监管机构也不会放开银行准入。地方政府如何做到这一点？

王长江:我认为改革的勇气体现在高层计划的设计中。坦率地说，你应该超越。以前的改革道路已经走到了顶点。你现在敢放手，为每个人提供一个改革平台，在地方改革的基础上，尝试创造一些共同的东西吗？有必要超越既得利益阶层，科学规划制度应有的运行标准。我一直强调，所谓的改革计划不是中央政府、一个部门的事情，也不是所谓的详细改革计划。关键是要为空的后续探索提供空间。因为改革的动力主要来自基层和一线，他们需要面对各种矛盾和挑战。即使为了自身的生存，基层单位也应该想尽一切办法改变现状。对于草根阶层来说，改革的动力就此诞生。

如今，当地方改革领导人根据自己的想法进行探索时，他们很容易碰壁。各部门有各种各样的规定和很大的权力，所以他们可以随意向基层改革者推卸责任和风险，这导致地方改革力度不够。中央政府必须为空的地方改革提供空间。事实上，近年来许多地方相继探索了一些改革，但都遭到了上级的否定。

21世纪:你个人对中央决策层在今年推进顶层设计改革的期望是什么？

周天勇:就我个人而言，我认为这既困难又复杂。关键取决于下一步将采取什么实际措施。

王长江:我之所以提出上述建议，仍然是基于中国特殊的电力运营模式。既然我想有条不紊地改革，我还是需要这样改变它。中国的改革有自己的逻辑，我现在提出的是一个从中国有序改革中衍生出来的可行方案。至于将来会发生什么，我不会猜测，而是遵循改革的逻辑。