曾志权：争取增加地方对税收的共享比例 充实地方财力

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我们的记者周伟从北京报道

2012年，广东省实现地区生产总值5.71万亿元，同比增长8.2%，经济总量居各省首位。然而，在2013年广东省的两会上，人们有一种强烈的“忧患意识”，因为江苏这个总量第二大的省份正赶上快速增长的势头。

在财政收入方面，广东也是最大的省，2012年地方公共财政收入为6228亿元，而第二大省江苏去年地方财政收入为5860亿元。

然而，在人口最多的广东省，人均财政收入和支出还没有达到全国平均水平。因此，许多省人大代表呼吁加快财税体制改革。

在营改增的背景下，业界普遍认为，目前的财政安排是过渡性政策，未来的财政分配格局需要调整。广东对此有何需求？

广东目前的债务状况如何，对当前的投融资体制有什么建议？如何保证各级财政支出，广东“直管县”的进展如何？在财政收入增长率下降的背景下，完成“十二五”规划是否困难，如何平衡财政资源？对此，本报记者近日采访了广东省财政厅厅长曾志权。

努力提高本地共享比例

21世纪:目前，夏令营的改革也正在广东试点。目前，它对广东经济有什么影响，试点的效果如何？营改增使地方政府失去了主要的配套税种，但另一方面，中央政府强调“建立地方税制”。根据广东自身的经验，对此你有什么建议？

曾志权:去年11月1日，我省正式启动“营改增”试点，实现了“10月领购发票，11月正常开票，12月正常申报”的预定目标。

截至目前，我省(含深圳)纳税人约22.52万人，其中一般纳税人3.91万人，占17.36%，小规模纳税人18.61万人，占82.64%。试点企业税负总体持平或下降至95.03%，总体减税效果开始显现，总体形势良好。

根据现行财政体制，增值税属于中央和地方共享税，营业税属于地方税。在“营改增”试点期间，规定原属于试点地区的营业税收入在增值税变更后仍属于试点地区，税款将单独入库。试点项目产生的财政削减，按照现行财政体制，分别由中央和地方政府承担。

以上是试点项目的过渡性政策安排。随着试点地区和行业的逐步扩大，调整现行金融体系是一项改革的制度安排。我省将积极向国家提出相关意见和建议，努力提高地方相关税收制度的分担比例，努力充实地方财力，保护地方财力。

党的十八大提出了“建立地方税制，形成有利于结构优化和社会公平的税制”的目标和任务。地方税体系建设是加快财税体制改革、完善中央和地方财力与权力匹配制度的重要组成部分，是理顺政府间财政关系、加快政府职能转变、促进基本公共服务均等化的重要手段。我省经济总量较大，但区域和城乡发展极不平衡，人均财政支出水平较低，推进基本公共服务均等化压力较大。加快地方税制建设是我省的当务之急。

制定融资平台规范

21世纪:正在进行的城市化意味着大量的公益项目需要资本投资。广东目前的债务状况如何？广东在建立政府投融资体系的过程中有什么经验，你有什么建议？

曾志权:从全国来看，我省的债务风险得到了很好的控制，债务规模与经济金融发展水平基本适应。经审计部门2010年审计，我省债务比率(债务余额/综合财力)为64.22%，低于全国平均水平(70.45%)。

近年来，我省逐步建立和发展了政府投融资体系。特别是2008年下半年以来，为应对国际金融危机，我省加大了对基础设施和民生工程的投入。

我们将金融投入与金融杠杆有机结合:通过建立政府融资平台，通过银行贷款、企业债券、银信政府合作等多种方式筹集资金，支持道路交通、市政基础设施、农田水利等重点公益性项目建设。融资平台的建立解决了地方扩大内需和经济发展中遇到的资金瓶颈问题。

同时，我们也非常重视规范融资行为和资金监管，并主要针对省级融资平台制定了一系列操作规范。首先，衡量融资状况和财务承受能力。将财务承受能力作为确定融资规模的重要依据，融资规模可以与还款能力相适应。二是制定资金管理办法，规范融资资金管理。第三，大部分融资资金参照财政资金管理，每年滚动安排，按程序审批后集中分配使用。第四，省级以“共管账户”的形式对融资资金进行管理。省级财政部门和融资平台主管部门对共管账户实行“联合封存”管理，省级财政部门以“代管资金”方式设立账户和专户。共管账户内的资金需经省财政厅批准并加盖公章后方可拨付，以确保资金的安全使用。

为进一步规范政府投融资体系，促进地方经济平稳较快发展，建议中央政府从以下两个方面加强对地方投融资体系建设和完善的指导和支持:一是建议建立政府投融资平台风险防控评估体系，明确投融资平台风险控制标准和规范管理方法。二是建议银行等金融机构灵活处理融资平台项目分类，按照正常程序对符合条件的公益性融资项目和融资平台公司自身经营项目发放贷款。

收入增长目标可以完成金融安全重点

21世纪:广东作为沿海省份，较早面临产业转型问题。去年，广东地方财政收入同比增长12.96%，其中税收收入同比增长11.6%，地方财政收入和税收收入增速均同比下降。你对这种下降有什么看法？

曾志权:2012年，广东省地方财政预算收入和税收收入增速分别比2011年下降9.1和8.0个百分点。财政收入增长率下降有三个主要原因。首先，经济增长放缓。去年，全省主要经济指标增速放缓，其中地区生产总值、规模以上工业增加值、固定资产投资和进出口总额增速同比分别下降1.8、4.2、2.1和8.7个百分点，影响了增值税、营业税等主要税种的增速。第二，由于结构性减税政策的影响，如增加个人所得税的免税额，以及“营改增”试点，财政收入的增幅有所降低。第三，省财政出台了一系列减轻企业负担、支持实体经济发展的政策，如减免37项行政事业性收费。

尽管去年我省财政收入增长率有所下降，但随着稳步增长和转型升级政策的推进，经济触底的迹象开始显现，自去年5月以来，财政收入增长率逐月回升。

我们相信，在经济继续保持稳定增长的同时，全省财政收入增长也将保持在一个适当的范围内，能够实现“十二五”期间年均增长12%的目标。

《21世纪英文报》:在两会期间，你提到2013年广东没有多少基金可以改期。要发展珠江三角洲，广东、东部和西部需要平衡，而预算板块是有限的。如何安排资金？

曾志权:未来几年，财政收入增长率将趋于稳定，从高速增长阶段向中速甚至平缓增长阶段转变。通过高速收入增长来增加财政资源以支持新支出的模式是不可持续的。新形势下，财务预算管理也面临新的挑战。

因此，2013年省级预算编制坚持保持压力，继续削减一般支出，重点保障民生和发展，促进平衡，实现“四个突出”。

第一，把民生放在首位。2013年，全省财政民生支出5367亿元，占公共预算支出总额的71%，同比增长5.2个百分点。各项法定支出得到有效保障，就业、教育、农业、农村、生态保护、社会保障、医疗卫生、科技等重点支出同比增长10%以上。其中，74.56%的省级新增财政资源用于民生。2013年，省财政将筹集592亿元实施十大民生工程，比2012年增加146亿元，增幅32.7%。

二是突出促进转型。省级预算在工业发展、科技和商业服务等“结构调整”重点领域的支出达到163亿元。例如，利用31.35亿元促进欠发达地区产业转移和工业园区发展专项资金，鼓励珠三角地区企业加快向粤东、粤西和粤北山区转移。

第三，强调均衡发展。省级新财力继续向基层、欠发达地区和重点地区倾斜。今年，市县安排退税和转移支付补贴1685.42亿元，同比增长106.29亿元。其中，对市县的退税和财政补贴1223.72亿元，对教育、农业、医疗和社会保障的专项转移支付461.71亿元。

第四，突出重农惠农。农林水投资196.43亿元，同比增长22.59亿元，增幅13.25%，用于发展现代农业、农村综合改革和基础设施建设。

“省管县”下的“双轨制”运行

《21世纪》:广东在“直管县”试点中取得了哪些进展？与原来的按行政级别分级管理相比，“省管县”是否有明显的优势？“省管县”是未来财税体制改革的方向吗？

曾志权:广东省从2004年开始探索财务管理的“扁平化”，逐步形成了“市管县”和“省管县”的“双轨运行”体制。目前，省财政已直接瞄准67个县市，实现了省内与试点县市在收支划分、转移支付、资金往来、预决算、年终结算等方面的直接财政联系。

2009年，我省制定了省直管县财政改革试点方案。当年，广东省主体功能区规划中的“粮油生猪生产大县”和生态发展区县市均实行省直属县财政体制。

与行政层级分级管理相比，“省管县”具有以下明显优势。首先，信息更加流畅。省级财政下发文件、开展业务活动、召开会议和组织培训等。，并直接联系了试点县市；试点县市上报的材料、申报项目和反映的问题可直接上报省级财政。这既保证了相关政策的落实，又有助于全省准确把握试点县市的相关情况。其次，资金分配更加直接。省级财政补贴资金直接发放到试点县(市)，减少了资金分配环节，节省了资金中转时间，避免了滞留和截留，使补贴资金能够快速到位，提高了财政资金的使用效率。第三，县级财政保障更加到位。理顺地级市与试点县市的财政收支分工，清理已批准的补贴和上解基数，使地级市不能从试点县市向上集中财力，也不能向下转嫁出资责任。另一方面，显然地市级城市应该继续对所辖的试点县市给予财政支持，帮助它们加快各项社会经济事业的发展。

我们认为，“省直管县”的金融改革可以更好地发挥省在政策和财力上支持欠发达地区发展的作用。

《21世纪》:另外，广东省实施跨省保护县、镇、村战略的原因是什么？

曾志权:2010年以来，广东省采取“省保险县、市保险镇、县保险村”的形式，为基层政权和组织提供“同等底线”的基本公共服务，并提供必要的财政保障，主要基于以下两点考虑:

一方面，可以缓解欠发达地区基层政权组织难以运作的现状。目前，粤东、粤西发展相对落后，基层财力薄弱。仅仅增加省级财政的支持是不够的。省、市、县财政要共同努力，承担相应的保障责任，共同推进基本公共服务均等化。

另一方面，有利于明确各级财政安全责任。第一，“拯救国家”。从现实来看，县级财政承担着最重的支出责任，省级财政具有平衡全省财力的功能，进而有动力加大对县市的保护力度；同时，这也符合财务管理扁平化的趋势。第二，“城市保护城镇”。与县级相比，乡镇财政支出相对较少，而市级财政实力相对较好，市级财政资源更适合与乡镇相匹配；同时，保证所辖乡镇政府的运行也是市政府的职责之一，以“以城护镇”的方式来履行这一职责是有益的。第三，“县保村”。村级组织最接近基层。从地理分布来看，该村与县(市)联系最为密切。这样便于县城保护村庄，因地制宜地制定政策。

《广东省财政支出绩效管理办法》即将出台

21世纪:一些专家指出，对财政预算资金的绩效进行评估是非常困难的。广东在这方面有什么经验？

曾志权:预算资金使用的绩效评估是一个世界性的问题。西方国家探索了50多年，但没有一个国家形成公认的科学体系。自2003年以来，我省在全国率先开展了绩效考核改革试点，并取得了一定的经验和成效。

首先，制度第一。2004年，我国审计、监察、人事部门联合发布了《广东省财政支出绩效评价试行方案》，规定了绩效管理的原则、范围、程序、指标和职责。随后，对各类专项资金、内部协调、工作流程、操作程序和评估模式等都颁布了具体规定。目前，我们正努力以省政府的名义颁布《广东省财政支出绩效管理办法》，构建一个更加完整的绩效管理体系。

二是完善指标体系，建立信息系统。一方面，建立指标体系。组织相关专家和研究机构，梳理了绩效影响和绩效因素的主要内容，设计了由3个一级指标、9个二级指标和15个三级指标组成的统一评价指标体系，涵盖了投入、过程、产出和结果，实现了项目横向和纵向绩效的对比分析。另一方面，全省共享的绩效管理信息系统已经初步建立，与预算编制和执行系统相连，利用信息技术部实现预算的全面、全过程覆盖。

三是建立多元化的绩效评估机制。既有主管部门和资金使用人的规范化绩效自评，也有财政部门对重点项目的评价，还有第三方机构的评价——一个多种评价模式的体系，可以全面反映预算支出的效益。

第四，扩大绩效评估的覆盖面。从单个项目到具有一定金额的所有项目的绩效评估；投入后，延伸到全过程绩效管理；从项目支出到部门绩效评估；从财政支出到政府效率绩效评估。

第五，培育第三方评估机构。一方面，扩大第三方评估机构的选择范围，将合格、优质的第三方机构纳入绩效评估业务委托范围；另一方面，通过业务委托，可以在实践中提高第三方组织的质量水平。同时，我们还将引导第三方机构在制定计划、设计指标、规范操作流程等方面提高工作质量。

第六，调动各方的积极性。充分发挥预算部门作为绩效管理责任主体的作用，充分调动其改革积极性；加强与NPC、CPPCC、审计、监察、人事等监管部门的沟通，形成合力，扩大绩效管理的公信力和影响力；广泛宣传绩效管理改革的情况和成效，提高公众意识，形成良好的舆论氛围。