“应对国企分三类进行改革治理”

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即将召开的十八届三中全会能否在国有企业改革上取得突破？ “虽然国有企业改革和发展取得了巨大成就，但近年来深化国有企业改革的呼声很高，关于国有企业改革的争论从未平息。”中国社会科学院工业经济研究所党委书记、副所长、国家社会科学基金重大项目“深化国有经济战略调整”首席专家黄群辉研究员对本报进行了分析。 黄群辉认为，未来国有企业改革的主要目标绝不是通过民营化和民营化淘汰国有企业，也不是围绕国有资产保值增值建立激励机制，追求国有资产自身的发展和壮大，而是建立有效的制度基础，保证国有经济的发展，追求“国家使命导向”。 在他看来，目前的国有企业改革仅仅停留在对国有经济职能定位的总体认识阶段，还没有细化到具体操作阶段，即根据国有经济的职能定位确定每个国有企业的使命，进而推进国有经济的战略性重组，难以实现不断增强国有经济活力、控制力和影响力的目标。因此，黄群辉建议将115家中央企业分为三类:公共政策类、特定功能类和一般商业类，并为其构建不同的治理机制。 “利润使命”与“公共政策使命”的冲突”[h/]“21世纪”:近年来，关于国有企业的效率以及是否存在“国家进步与公民退却”的问题，社会舆论发生了很大争议，甚至出现了截然相反的观点，其根源在于人们对国有企业定位的看法。在你看来，从国有企业的定位来看，你为什么会有上述论点？黄群辉:要谈国有企业的定位，首先要谈国有经济的功能。我们相信，经过多年的探索，中国国有经济的功能定位是弥补市场缺陷，巩固社会主义制度的经济基础，在国民经济中发挥主导作用。党的十五届四中全会《决定》指出:“国有经济控制的产业和领域主要包括:国家安全产业、自然垄断产业、重要公共产品和服务产业、支柱产业和高新技术产业中的重要骨干企业。”国有经济的总体定位非常科学，既符合市场经济的共同要求，又符合社会主义市场经济体制的特色要求。 然而，对于每一个特定的国有企业来说，上述总体功能定位将导致特定的国有企业在生产经营中面临“利润使命”和“公共政策使命”的要求之间的冲突。一方面，国有企业应追求盈利能力，以保证自身的持续发展和壮大，从而取得优势地位。正因为如此，国有企业有动机寻求每一个获利的机会，包括利用行政资源获取垄断地位，限制其他企业进入，或者快速扩张进入利润率高但与国计民生无关的行业等。与此同时，国有企业员工有理由追求面向市场的高水平薪酬待遇。另一方面，国有企业应该弥补市场缺陷，为公共目标服务，这可能需要牺牲利润。这将导致国有企业陷入赚钱和不赚钱的两难境地。如果他们不赚钱，他们就不能达到保持和增加国有资产价值，发展国有经济的目标。如果他们赚钱，就会被指责破坏市场公平和效率。 企业运营的逻辑是由任务决定的战略。事实上，正是由于国有企业使命的矛盾，近年来国有企业的行为出现了偏差。一方面，传统制造业中过剩的国有资本不断创造新的过剩产能，形成非公有资本的挤出；另一方面，国有资本在关系到国民经济命脉、改善民生和国家长远发展的重要领域的作用没有得到充分发挥。 21世纪:换句话说，国有企业存在“国家使命冲突”，这是导致当前国有企业诸多问题的深层次原因。 黄群辉:中国国有企业改革目前还仅仅停留在对国有经济职能定位的总体认识阶段，还没有细化到以国有经济职能定位为基础，明确每个国有企业的使命，进而推动国有经济战略性重组的具体操作阶段，难以实现不断增强国有经济活力、控制力和影响力的目标。 为解决国有企业上述使命的“整体性”与“个体性”之间的矛盾，应突破国有企业被视为“整体性”的认知观念，引入分类治理的工作思路，根据企业不同的使命、定位和目标，确定国有企业的差异化治理思路，并根据这一思路改革现行的国有资产管理体制，以增强改革的动力。我们认为，新时期国有企业改革的基本思路应该是“精细分类改革”，我国国有企业的改革与发展应该进入“分类改革与治理”的新时期。 将115家中央企业分为三类监管 21世纪:我们应该如何对国有企业进行具体分类？ 黄群辉:具体来说，国有企业可以分为三类，一类是“公共政策型企业”，是国家确保社会公共利益实现的手段和工具，其“国家使命”取向是弥补市场缺陷、以国家给出的具体政策目标是否实现为核心考核指标的“公共政策”取向。这类企业数量有限，但却是未来国有资产管理的重中之重。 第二类是“一般商业企业”，通常被称为竞争性国有企业。其“国家使命”取向是“市场利润”取向，核心考核指标是保持和增加国有资产价值。数量多、范围广的国有中小企业和产业竞争力强的国有大中型企业都属于这类企业。这类企业完全是营利性企业，属于竞争性行业。和普通商业企业一样，它们的生存和发展完全依赖于市场竞争。 第三类是“特定功能企业”，即具有混合特征的国有企业，既不是纯粹的一般商业企业，也不是典型的公共政策企业。其“国家使命”定位是巩固社会主义基本经济制度，在国民经济中发挥主导作用，包括“走出去”、促进经济发展方式转变、保障国家经济安全和引领经济命脉等具体功能，这些功能的实现需要以企业自身发展和经营活动盈利为基础。这类企业有一定数量，其具体情况千差万别。 21世纪:具体到SASAC管理的115家国有央企，你认为如何分类？ 黄群辉:根据115家中央企业的情况，我们课题组提出了初步的分类建议:一是“公共政策企业”有5家，约占中央企业总数的4%，其中中国国鑫、中国国家粮食局、中国棉花储备局3家，国家电网、中国南方电网2家自然垄断企业。 其次，有32家“特定功能企业”，约占总数的28%，包括三大板块:一是国防军工板块，包括十大军工企业和中国商用飞机总公司，共11家；第二是能源部门，包括11家主要石油公司、国家核电公司、中国广东核电集团和6家主要电力公司；第三，还有其他10个职能部门，包括中国盐业总公司、华富集团、三大电信公司、中远集团、中国海运和三大航空公司空公司。 最后，其余78家为“一般商业企业”，约占68%，包括22家工业制造企业、17家综合贸易服务企业、7家建筑工程企业、12家科研企业和20家其他资产在500亿元以下的中小企业。由于国有企业的复杂性，上述分类可以随着环境和形势的变化而动态调整。 21世纪:在分类管理的基础上，应该如何进行单独监管？ 黄群辉:对于“公共政策企业”，可以采取国有独资公司的形式，也可以对特定企业进行专门立法，并建立严格的政府预算管理制度。他们的收入和支出必须有严格的预算管理。管理评估的核心要求是公共政策目标能否很好地实现； 对于“特定功能企业”，可以采取国有控股公司制的形式，也可以成为国有上市公司。这些企业除了要符合公司法的一般要求外，还应该制定专门的行业法规来管理自己的行业。这类企业应接受政府一定的预算管理，管理考核应着眼于经济目标，以满足保持和增加国有资产价值的要求； 对于“一般商业企业”，企业可以是相对控股的公司制度，企业的设立和经营符合公司法的要求。国有资产管理部门的监管形式主要依靠派出董事的管理，其收入主要是股权收入。一般商业企业是由于历史原因而被遗忘的企业。原则上，没有新成立的企业。从长远来看，国有股可以逐步退出此类企业，从而确保国有资本集中在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和重点领域，增强国有经济的活力、控制力和影响力。然而，在短期内，没有必要强制国有股退出。21世纪:在国有企业分类改革的基础上，国有企业领导干部管理体制也必须改革。你能谈谈如何分级管理国有企业的领导吗？ 黄群辉:具体来说，在上述基于使命的分类管理和国有资本逐步集中于“公共政策”和“特定职能企业”的基础上，中央国有企业的领导者应划分为两类角色，一类是“党政官员”角色，即中央企业集团公司董事长和主要董事，整个上市公司党组织领导班子成员， 在选拔方面，采用上级组织部门选拔任用的方式，并有相应的行政级别。 选拔、晋升和交流可以按照行政方式和渠道进行；在激励和约束方面，应与党政官员基本相似，但考核以企业整体业务发展和功能实现程度为基础，激励主要在行政层面进行。薪酬可以略高于同级党政官员，但不能完全采用市场化的激励机制，不能享受过高的年薪和股权激励。 另一种类型是“企业家”的角色，属于中央国有企业的大量管理者，包括母公司一级的经理团队，以及各子公司一级的董事会成员和经理团队。这类人员是职业经理人，由董事会管理，需要按照市场化的方法进行选拔、激励和约束。在选拔方面，这类人员需要由董事会在职业经理人市场上通过竞争方式选拔；在激励和约束方面，考核以市场导向的经营业绩为标准，董事会按照市场标准给予薪酬。通过采用市场化的薪酬结构和水平，可以实施相应的股权激励制度。但是，这些管理人员原则上不能再享受相应级别的行政待遇，也没有机会与相应的党政机关沟通。他们是真正的职业经理人。

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