刘纪鹏：国资改革取向是市场化而非私有化

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关于国有资产改革顶层设计方案的思考

刘纪鹏认为，当前国有资产改革的顶层设计主要有两个方面，一是国有企业的分类，二是市场化。目前，国有企业的分类分为公益性国有企业和竞争性国有企业，这在理论上不合理，在现实中不可行。

首先，“竞争”和“垄断”的定义是模糊的。由于公共福利和利润是相对的，竞争和垄断是相对的，当许多垄断行业向大量的私人资本和外资开放时，中国垄断领域的边界在动态变化，这使得现实中很难区分竞争性国有企业和垄断性国有企业。其次，尚不清楚垄断性国有企业是否盈利。如电网、电信等自然垄断行业，虽然受到公众和相关部门的价格管制，但这些企业必须追求利润。另一方面，按照竞争和公益的划分，公益性国有企业由财政部监管，竞争性国有企业由国有资产监督管理委员会监管。此外，“国有企业退出竞争性领域”的呼声越来越高，竞争性国有企业面临着完全退出的巨大可能性。如果竞争性的国有企业不复存在，具有中国特色和世界独特性的SASAC最终将退出历史舞台。

"把国有企业分为公益性和营利性是最合理的。"刘纪鹏指出，第一类是由财政部门管理的公益性国有企业，其特点是采用国有独资方式，不以营利为目的，企业家是公务员。这类企业应该只占很小一部分，主要是那些提供公共产品和接受公共补贴的企业，主要履行社会公共服务职能和充当社会公共产品的提供者。二是国有部门管理的营利性国有企业，其特点是以追求利润为目的，采取持有或参股国有资产的形式，企业家来自职业经理人。SASAC的监管对象应该是以营利为目的的国有企业，监管范围是国家为追求利润而形成的所有国有资本，包括工业(如各国的资本运营公司)、金融(如中国投资公司)和其他以营利为目的的国有资产。

在市场化问题上，刘纪鹏认为国有资产改革的方向是市场化，而不是私有化。坚持市场化改革方向，不仅是中国国有资产渐进式改革30年的成功经验，也是深化国有资产监管体制改革的指导原则。中国改革的成功必须建立在企业改革中建立现代公司制度的基础上，而不是仅仅把国有企业变成私营企业，也不是把国有企业变成传统意义上的私营家庭的私营企业。

下一步

关于国有企业改革的四点思考

刘纪鹏对国有企业和国有企业的下一步改革提出了四点设想:

首先，要解决SASAC的定位问题，建立大型国有资产监管体系。由于我国国有资本存量巨大，财政部作为一个公共管理部门，在制度上无法很好地履行其作为国有资本金融投资者的职责。此外，国有资本的分业监管也难以适应产融结合的大趋势。在下一步，SASAC应该改为SASAC和国有资本经营公司，也就是说，SASAC只有一个统一的监管者，而国有资本经营公司可以有许多直接投资者来实体。国资委定位为国有资产运营的统一监管机构，履行统一战略规划和布局、统一国有资产预算、统一监督管理和考核、统一国有资产基础管理等重要职能。国务院只能有一个国有资产监督管理委员会。根据该协议，有许多大型国有控股公司代表国家管理国有资本，如中石油、中石化、中国投资公司、汇金、烟草、铁路和电网。

二是建立以法人所有权为基础的现代公司制度。只有通过股权多元化和资本化实施多种形式的公有制，全面构建职业经理人制度和期权制度，才能完善我国的现代公司制度，我国的国有资产改革才能真正走出中国市场经济的道路。

第三，实现国有企业监管向国有资产监管的跨越。SASAC与国有企业的关系由“上级主管”与“关联企业”的关系转变为“股东”与“董事会”的关系，即股东的三项权利通过董事会履行职责和股份表决来实现:重大经营的决策权、人事任免权和按股分红权。只有这样，我们才能把中国国有企业的改革推向更深的层次。

四是通过国有资本经营公司优化国有资产管理。国有资本经营公司是“SASAC与实体企业之间设立的专门从事国有资本经营的特殊形式的国有法人。”国有资本经营公司作为连接国有资产管理部门和国有独资企业的中心，在国有资产管理中处于承上启下的地位。一方面，接受国有资产管理部门的委托，确保国有资产的保值增值；另一方面，它行使国有股东作为参与企业国有股代表的权利。随着国有资产管理体制改革的不断深入，建立并逐步赋予直接投资者以国有资本经营公司的中间层职能势在必行。

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