朱镕基曾呼吁财政体制改革：不改革就过不下去了

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参加会议的项怀诚并不感到意外。作为负责预算的财政部副部长，他知道国务院经常担心没钱。在现有金融体系下，财政收入占国内生产总值的比重逐年下降。几乎所有的地方都急需资金。当时，甚至一些中央政府也到了不借钱不发工资的地步。

中央财政被称为“悬崖边上的中央财政”。项怀诚知道，金融体系改革的时机已经到来。

首先，只有改革

1963年，24岁的项怀诚加入财政部。从山东大学中文系毕业后，这个年轻人被分配到中国科学院计算技术研究所参加俄汉机器翻译研究小组。两年后，这个项目被放弃，许多大学请他教英语或俄语。

项怀诚面临着人生的选择。就在那时，中共中央要求对国有企业进行金融监管。因此，项怀诚有幸成为财政部和国家税务总局新成立的“利润监管办公室”的一名办事员。他没想到自己在财政部开始了41年的职业生涯。

“文化大革命”期间，项怀诚在湖北省财政部“五·七干校”工作了三年。林彪事件后，他回到北京，进入了预算部。这时，财政部长李先念已经“靠边站”，财政部实施了戒严。军委主任不懂金融业务，经常请项怀诚陪他出差。他们称这个年轻人为“拐杖”。

“文化大革命”结束后，国家开始步入正轨，正是在它的鼎盛时期，项怀诚开始有真正的机会展示自己的才华。然而，由于他出生在一个知识分子家庭，尽管他的工作一直做得很好，但入党问题被推迟了。财政部部长张劲夫非常开放，允许尚未入党的项怀诚直接参加财政部的务虚会。

在以改革为主题的大时代，中国提倡干部“四化”(年轻化、知识化、革命化、专业化)，一大批相对年轻的知识分子被提拔到领导岗位。1982年，项怀诚担任综合计划司副司长，第二年入党，第三年提拔为副司长。1986年，47岁的项怀诚成为财政部最年轻的副部长。有些人开玩笑说，他“不是一动不动，就是动来动去。”

此时，中国的金融体系正处于巨大变革的前夕。共产党执政后，金融体系平均每三年就会改变一次。最短的金融体系只使用了一年，最长的只有五六年。频繁变化的金融体系基本上在分权和集权之间摇摆，在这背后是中央和地方政府之间的微妙博弈。

后来，项怀诚回忆说，金融体系不稳定的原因是“不是干部问题，不是人的问题，而是制度问题”，“合理的分权应该集中到什么程度？用什么制度保证？我们已经摸索了30年，每个不同的时期都有自己的特点，但最终我们没有找到最好的方法。“文化大革命”结束时，国民经济处于崩溃的边缘，国家财政十分脆弱，赤字率非常高。

改革开放后，为了鼓励地方政府，农村“包干”也被引入金融体系。“金融契约”给了地方政府一个稳定的预期，调动了他们的积极性。然而，这一制度的局限性也是显而易见的:虽然经济发展迅速，但财政收入增长速度缓慢，中央财政增长速度更慢。

在20世纪80年代，每年财政增长超过100亿元，其中大部分是地方收入，而中央政府增加很少。国家计委先是拿走了数十亿元，其余的钱不多。首相经常担心没钱。每次我去见总理，项怀诚都觉得总理有麻烦了。“贫困家庭有麻烦了。我经常觉得我的工作做得不好，我对领导的信任感到惭愧。李鹏总理开了一个会，要我们想办法多收钱。”

没有制度创新，财政收入占国内生产总值的比重将逐年下降。1979年，财政收入占国内生产总值的28.4%，到1993年，这一比例从28.4%下降到12.6%。它将每年下降超过1个百分点。此外，中央政府在国家财政收入中的比重也呈下降趋势。1984年，中央政府占财政总收入的41.5%，1993年，这一比例下降到22%。

项怀诚被民间谚语“喊鸡撒米”深深打动。中央政府的收入分配不占主导地位，因此没有足够的发言权。台湾前“财政部长”陆来京看望项怀诚，坦诚地告诉他，台湾财政“弱而强”，台湾90%的财政收入依赖于台湾省。我的部长会见了台湾省的财政部长以取悦他。“弱茎强枝”在台湾行不通，尤其是在mainland China。

1987年，项怀诚访问南斯拉夫。该国财政部副部长奥戈罗夫斯基说，南斯拉夫财政集中在国民收入中的比例太低，只有11%，他担心该国会发生一些事情。果然，南斯拉夫很快开始经历社会动荡，并最终解体。

与南斯拉夫的情况不同，中国除了预算外收入外，还有一些预算外收入和政府收费。然而，由于中央政府收入严重不足，财政部非常尴尬。从20世纪80年代末到90年代初，甚至有两次中央政府向地方政府“借钱”却不还。几乎所有的地方都急需资金:粮食购买、财政损失和补贴资金都不到位；重点建设资金不到位，铁路、港口、民航等许多重点建设陷入困境。

时任财政部长的刘仲藜和项怀诚开玩笑说，我的背心现在都快脱了。刘仲藜三次向朱吉(新浪财经注:这里是朱镕基)，希望他能批准一张向银行借款的票据，但朱吉拒绝了。

一次性支付体系是不可持续的，唯一的出路是改革。

第二，分税制突破

金融体制改革迫在眉睫，改革的方向是分税制。

1993年，经济过热，通货膨胀率上升。中央政府派出13名部长到26个省市进行调查研究。回到北京后，部长们写了一份有13篇文章的文件，13位部长每人写了一篇，提交国务院讨论。主管经济工作的副总理朱基开玩笑说这13条建议不吉利，并补充了几条。后来又增加了3条，形成了16条，这就是1993年中共中央第6号文件。这份文件为包括分税制改革在内的经济体制改革奠定了良好的基础。

当时上下都不熟悉分税制。财政部在北京龙泉宾馆召开了体制改革座谈会。常务副部长项怀诚在会上发言，首次全面介绍了分税制。这次会议非常有利于统一思想，分税制改革开始深入进行。

1993年下半年，财政部的办公楼常常在晚上灯火通明。项怀诚参加了多次座谈会，包括纳税人、地方政府、专家学者和海外人士，听取了各方对分税制改革的意见。有人说，这可能是以往所有改革中最彻底的倾听意见。

1993年11月，中共十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要进行财税体制改革。这一决定意味着分税制改革已经正式开始。这一改革主张正确处理中央与地方的关系。事实上，核心问题仍然是分权和集权。

邓小平和陈云两位元老都赞成适当的中央集权和增加中央政府的财政资源。最高领导人江泽民也表示，有必要适当地集中权力，因为中央财政太难了。由于改革涉及到巨大利益关系的调整，尤其是地区间利益关系的调整，因此遇到了许多障碍和障碍。为此，江泽民主持召开了多次省、市、自治区书记、省长座谈会，宣讲政策，听取意见，消除误解。

1993年9月，江泽民在广东竹岛宾馆召开了中南地区和西南地区十省书记、省长座谈会。最初，财政部没有相应的任务。会上，一位省长就分税制提出了一些意见。由于涉及到很多具体政策，中央办公厅主任曾庆红打了个临时电话，让项怀诚直接去机场，当天晚上赶到广州参加会议。

项怀诚还陪同时任国务院副总理的朱基(新浪财经注:这里是朱镕基)，在两个多月的时间里去了十几个省，与当地官员进行了面对面的结算。每次和我一起旅行都不容易。我经常加班，有时熬夜。事后，朱吉(新浪财经注:朱镕基应该在这里)曾半开玩笑地说，那段时间他四处奔波，南战北战，苦中带苦，有时忍气吞声，有时软硬兼施。我终于谈到了它，但我自己损失了5公斤肉。

分税制改革之初，广东省提出以1993年的财政收入作为退税基数。刘仲藜部长担心地方数字造假，项怀诚也对这个决定有所保留:如果今年收入上升，明年收入下降怎么办？为此，他们和朱姬之间有一场争论。最后，中央政治局常务委员会决定以1993年为纳税申报的基准年。

1994年1月，作为主管预算的副部长，项怀诚忧心忡忡。直到1月份的财务收支报告出来，1月份的收入比去年同期增长了62%，这是一个前所未有的速度，项怀诚松了一口气。

根据财政收入数据，1994年每月财政收入比去年同期增加，全年财政收入增加869亿元，比上年增长20%，这在历史上是罕见的。自1994年实施财政改革以来，财政收入从1993年的4349亿元增加到2007年的51.3亿元，年均增长3354亿元，14年年均增长19.3%。

"现在我对基于1993年的政策深信不疑."回顾那段光辉岁月，项怀诚曾说:“这项政策表明，在推进重大财税改革时，必须得到地方政府的大力支持。这是一个必要的妥协，必须付出这个代价。这一让步赢得了民心，统一了思想，保证了分税制改革的顺利实施。”

1994年分税制财政体制改革是新中国成立以来对调整利益格局影响最为明显和深远的一次重大制度创新。它与以往金融体制改革的重要区别在于，它着眼于促进政府间财政分配关系更加规范、科学和公平，努力建立符合社会主义市场经济要求的金融运行机制。

分税制改革是一场广泛而深刻的经济体制改革。此后，中国的财税体制进入了一个长期稳定的轨道。作为20世纪90年代中国宏观经济体制改革的一部分，它为市场经济体制的建设奠定了坚实的基础。朱基评论说:“财政和税收制度的成功怎么估计也不过分。”

项怀诚高度评价分税制改革的实施者朱基:“朱基同志一定是一个伟大的人物，一个伟大的改革家。他的领导能力和才干深深地教会了我，我也可以借此机会追随他的左右，共同完成财税改革。我认为这是非常光荣和荣幸的。”

第三，金融转型

1998年，项怀诚接替刘仲藜出任共和国第八任财政部长。

这是亚洲金融危机，中国经济面临巨大压力。然而，根据一年前第十五次全国代表大会的精神，财政政策适度紧缩，财政赤字减少。路上到处都是“大买卖”和“低价”，商品卖不出去，生产过热，没有人借钱给银行。面对困难的经济形势，新任总理朱基感叹道:“我使劲踩油门，但经济就是起不来了。”

项怀诚在《人民日报》上发表文章，提出了财政政策转型的构想。在他看来，财政政策见效快，而货币政策的传导机制更长、更慢。当时，中国的基础设施相对较差，因此有可能增加投资。当然，各方面仍有一些不同意见，但最高管理层很快做出了扩大投资的决定，将基础设施建设作为主要投资方向。

当时财政没有多少钱，所以实施积极的财政政策压力很大。最后，国家决定发行国债。在过去的四年里，共发行了5100亿元的长期建设债券。这些基础设施在接下来的几年里得到了很好的利用。在各种政策措施的支持下，中国经济在2000年开始进入新的上升周期。

金融改革仍在进行。分税制改革时，由于条件不成熟，决定将个人所得税移交给地方政府，企业所得税根据企业的隶属关系分别移交给中央和地方政府。21世纪，由于企业兼并和股份制，中央企业和地方企业很难明确区分。个人所得税也迅速增加。2002年，企业所得税和个人所得税被分成六四个部分，中央政府占了大部分。然而，从东部地区征收的税收作为一般性转移支付转移到中西部地区，有力地促进了中部地区的崛起和西部地区的发展。

项怀诚认为，分税制改革不仅要解决财政收入问题，还要解决财政支出问题。只有将这两个方面结合起来，才能完成真正的分税制改革。1994年分税制改革后，收入稳定增长的机制已经形成，相怀城时代财政部的改革重点开始向财政支出方向转移。

1998年，财政部提出了“公共财政”的概念，旨在建立一个公共财政框架，使所有地方都能享受同样的支出水平。一项重要措施是建立转移支付制度，作为调节地区间金融差距的重要手段。1994年，中央转移支付(当时称为专项拨款)只有4500亿元，到2011年，中央政府向地方政府转移了近4万亿元。目前，西部困难省份人均支出水平已接近发达地区水平。过去，最突出的中小学教师工资拖欠问题已经彻底解决。

财政部还建立了国库集中收付制度，收入和支出都应集中在国库。过去，国库资金分散在各个部门，一些收入没有入库，在系统外流通，中央政府在分配资金时非常紧张。“国库集中收付制度”实施后，国库资金有了很大的增加，资金可以随时取出。而且直接分配给劳务提供者或商品提供者，没有中间环节，解决了不同层次的扣款和随意挪用的问题。

在项怀诚的领导下，财政部提出了10项财政支出改革，包括集中支付制度、转移支付制度、政府采购制度等。，这已经成为中国财政制度的主要基础。

2003年春，朱基辞去总理职务，项怀诚也告别了工作了41年的财政部，开始掌管全国社保基金理事会。中国的财政收入已经从他任部长时的9000多亿元增加到2万多亿元。香港中文大学校长金耀曾称赞说:“中国有一位世界级的总理和一位世界级的财政部长。”

鉴于积极财政政策对促进国民经济发展的作用，朱基总理曾评论说:“这是最辉煌的一个财政年度。”显然，朱基对财政工作非常满意，但对自己一向要求严格的朱基，有时还是会批评财政部。

项怀诚回忆说:“直到朱基时代(新浪财经注:朱镕基在此)，我成了部长，他有时批评我，说你们财政部缺乏政治观点和经济观点，只有财政观点。你什么意思，没有政治观点？也就是说，这不是政治上的考虑；你说没有经济观点是什么意思？不是从整个经济来考虑的问题。坦率地说，这意味着保持低调。当然，我也不相信。我告诉他是我们真正分享你的心。只有我在这里平衡，你才能平衡。”

70多岁的项怀诚现在已经摆脱了官职，学习汉字，过着悠闲的生活。这位优雅的长者，从普通的办事员到财政部长，见证了中国金融体系在过去几十年的曲折历程，也是影响深远的分税制改革的重要执行者。

1994年分税制改革建立的金融体系受到了普遍的赞扬和批评。在一些公开场合，项怀诚没有回避问题和争论。他为分税制改革辩护，并指出存在的问题。

要成为一个真正的现代化国家，我们必须首先建立一个现代化的金融体系。在项怀诚看来，通过分税制改革，我国已经建立了相对合理的金融体系框架，但还不是一个完善的现代金融体系，改革还需要继续。他说:“大方向已经明确，那就是公共财政。改革任仲还有很长的路要走。从更高的层面来看，公共财政的背后是民主和法治的问题。中国未来的财政体系应该是法治和民主的公共财政。”

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