新一轮税改要着眼于“三降低两提高”

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现行税制的四大问题

分税制实施20年来，中国经济发展取得了举世瞩目的巨大成就，但同时也造成了经济发展方式落后的问题。现行税制存在税收负担重、直接税低、累进税率影响小、地方收支差距大等问题。，这是确定改革原则和内容的重要依据。

首先，中国宏观税负偏高，存在双重征税现象。近年来，中国的名义税负低于20%，低于大多数发达国家和一些发展中国家30%以上的水平。但是，在加上各种费用和资金后，企业的实际政府负担并不低，我国的综合税负约为40%，超过了oecd国家的平均水平。如果我们考虑到中国企业的增加值率远低于发达国家，那么中国企业的相对税负就更重了。此外，重复征税现象相当严重，阻碍了服务业和专业化分工的发展。

第二，直接税比重低，而间接税比重高。中国的所得税占总税收的20.3%，是所得税比例最低的国家之一。个人所得税仅占财政收入的6%，仅覆盖总人口的2%和就业人口的4%。由于人口数量太少，无法有效发挥调节收入分配的作用，因此基本上没有房产税，而现行税制在调节贫富差距方面的作用大大降低。以增值税、营业税和企业所得税为基础的税制，在一定程度上导致地方政府明显偏好投资和产业发展，忽视为当地居民提供服务，加剧了投资和消费结构的失衡。此外，流转税主要落在消费上，而不是劳动力和资本上，最终目的地主要是中低收入人群，这加剧了贫富之间的不平等。

第三，地方税制不完善，地方收支差距大。分税制使中央政府集中税收，但权力分配没有大的变化。结果，三分之一的地方支出依赖于中央转移支付和“入汇”，甚至有些地方不得不依靠发行债券和土地财政来增加收入。地方税收收入集中在少数税种，而营业税占一半以上；资源税和环境保护费税率低，不能抑制过度的能源消耗和污染，难以成为地方财政收入的主要来源；物业税比重低，不利于平衡地方财力和经济发展；许多地方税的税制陈旧老化，难以适应经济社会发展和地方财力建设的需要；地方税收管理权限相对不足，不利于财政资源的就地配置和因地制宜地提供公共服务。

第四，差别税率设计不够突出，税收征管不够精细。从税率的角度来看，为了缩小贫富差距，我们应该设计收入、消费和财产的累进差别税率。即使在提高资源和能源利用效率以及环境保护方面，差别税率也应该作为一种经济杠杆来调节不同类型企业的行为。从征收管理的角度来看，我国没有完整的房地产登记制度，对居民收入、财产等信息的掌握不够准确。一个完整的个人信用体系和企业信用体系尚未建立。这些基础工作的缺乏，造成了我国税收与罚款征管之间的巨大差距。

“三降两改”的改革目标

为解决上述税制问题，应推进新一轮“三减两增”的税制改革，即宏观税负稳步小幅降低，“两高一资”产业税负增加，战略性新兴产业税负减轻，高收入居民税负增加，中低收入居民税负减轻，分税制进一步完善。综上所述，本轮改革应坚持的原则是:完善税收、完善税收分配、适度减负、累进税率、精细征管。

首先，从提高经济竞争力的税收设计角度来看，有必要推进“营业税改革”、企业所得税改革和碳税的引入。

目前，推进营改增的关键是扩大行业和地区范围，确定税率和税收分成比例。扩大“营改增”试点范围，力争在2-3年内覆盖除银行保险以外的全国所有服务行业。以“营改增”为突破口，全面改革税制，减轻企业负担，促进市场专业化进一步细化。在全部推开后，大多数服务企业的间接税负担可以减轻15%-20%，制造业的税收负担也会有所减轻。优化增值税税率设置。适当降低增值税基本税率，在试点五级税率的基础上，进一步计算适合中国企业盈利能力的税率结构。参照欧洲的经验，对食品、药品和普通服装等基本必需品实行零税率或低税率。

适当降低企业所得税税率。企业所得税是一种资本税，是企业创新投资的基础，具有很强的流动性和盈利性。在34个经合组织国家中，有15个国家的企业所得税税率低于25%。尽管如此，发达国家在金融危机后继续推进减税改革。在220个国家和地区，综合企业所得税税率从2008年的25.6%降至2010年的24.6%。如果我们认为中国企业的创新能力和附加值低于发达国家，那么现行税率甚至更高。为了增强企业创新能力，防止国内资本外流，建议综合借鉴发达国家的情况，适当降低我国企业所得税税率。

设计要缴纳碳税。一是选择防控任务重、技术标准成熟的地区征收碳税，并在制度成熟后逐步扩大征收范围；借鉴欧洲的经验，企业的碳排放量是根据其年度化石能源消耗量计算的，这是征税的依据。在开征初期，我国应从发展水平相对较低的国情出发，实行低税率。

其次，从促进结构优化的税收设计角度来看，投资消费结构和产业结构主要与增值税、营业税和企业所得税相关，在“企业改革和企业所得税”改革后将有所缓解。同时，要改革消费税，调整内部消费结构，改善资源税调整的区域结构。

合理调整消费税的征收范围和税率结构，将一些易污染环境、消耗大量资源的产品纳入消费税征收范围，增加消费成本，迫使相应领域缩小投资规模，充分发挥消费税在促进节能减排、引导合理消费方面的作用。消费税具有“抑税”的含义和功能，可以作为宏观调控的重要手段，但仍应被视为中央税收。

改革出口退税制度。结合“营改增”和消费税改革，改变现行中央和地方出口退税分担方式，建议消费税退税仍由中央政府全额承担；增值税退税改为:中央政府先全额征收增值税，在扣除所有出口退税后，分成6: 4返还给地方政府，减少了地方退税负担的不均衡分布，促进了对外贸易的发展。

进一步推进资源税改革。将煤炭资源税的征收方式从定量征收改为从价征收，适当提高税率，遏制资源过度消耗和环境破坏。建议在两年内逐步将煤炭资源税提高到煤炭价格的5%。其他矿产资源实行数量征税，水资源及时纳入资源税征收范围，促进资源节约和环境保护。

最后，从税收设计实现社会公平的角度来看，有必要减轻中低收入者的税收负担，增加高收入者的税收负担。

改革个人所得税制度。推进个人收入申报、财产登记、信息联网等社会信用信息系统建设，建立健全综合分类个人所得税制度，完善免税额和税率设计。

深化房地产税制改革。推进房地产税费改革，研究国有土地使用权流转制度改革方法，探索农村集体土地流转制度改革，减轻土地价格推高房价的压力。要认真总结上海、重庆等地房产税改革中个人住房试点的经验，尽快在全国推广。首先，税收范围包括存量住房和增量住房；第二，我们必须实施累进税率，并通过经济杠杆限制土地和/或资源的过度消耗；第三，我们应该考虑物理和价值标准。住房需求是人们的基本生活需求之一，在设计房产税时应免税扣除基本住房需求；第四，城市土地使用税和建设用地耕地占用税将纳入新的房产税。

征收遗产税和赠与税。这是财产税，是市场经济环境下调节贫富差距最合适的手段。具体来说，要坚持窄覆盖、宽税基、分步实施和累进税率的方法。

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