政策性金融是金融与财政的“互补”结合

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自诞生之日起，中国的政策性金融机构就承担了填补和补充直接财政支出和商业融资之间的“中间角色”。然而，近年来，随着政策性金融机构向市场化转型，人们对其职能定位的认识越来越模糊。十八届三中全会决定提出推进政策性金融机构改革。那么，政策性金融机构应该向哪个方向转变又成了人们关注的焦点。 首先，正确认识政策金融的“主角”和“配角”地位 目前，为新型城镇化建设提供融资支持和为中低收入人群提供住房金融服务是政策金融发挥作用的两个关键领域。在现代市场经济国家，商业金融机构是金融体系的主体，这充分体现了社会资本配置“效率优先”原则的要求。当商业金融在社会资本配置中发挥决定性作用时，政策金融只是一种“辅助作用”。然而，在一些具体领域，如支持落后地区发展、建设城市基础设施和帮助弱势群体，政策性金融发挥着决定性的“主导作用”。这些特定领域通常是商业金融无法发挥作用的“市场失灵”领域。正是这种“主导作用”和“支持作用”的结合构成了社会融资体系。 理论上，政府在解决市场失灵领域的资金配置时，主要通过两种途径实现:第一，政府通过预算安排，实现财政资金通过支出方式直接流向市场失灵领域。第二，政府依靠国家信贷支持，通过政策性金融机构动员和引导更多的社会资金进入，发挥“四两贡献”的作用。因此，政策性金融具有市场和政府的双重属性，其提供的金融产品具有准公共产品的特征，体现了政策目标和盈利目标的和谐统一。1994年，中国先后成立了三家政策性银行:中国国家开发银行、中国进出口银行和中国农业发展银行。其最初成立的职能主要是支持国家需要发展的项目，而商业金融不愿意或无法干预。2007年中国政策性银行商业化后，其政策性业务一直在萎缩。在准公共产品建设融资中，由于政策性金融的退出，大量政策性业务要么由地方金融承担，要么由商业金融承担。由地方财政承担必然会导致土地财政问题，增加地方债务风险；由商业金融承担不仅增加了城市建设的融资成本，也增加了商业银行的风险。特别是当某一特定领域缺乏政策性金融服务时(如低收入人群的住房融资需求)，就会出现资本供给断层，严重影响社会和谐和社会公平。 无论金融机构如何市场化改革，它们都无法脱离政策意图。发达国家的政策性金融更体现了公益性和公平性原则，其服务对象主要是农业、住房、中小企业等。然而，发展中国家的政策性金融体现了发展性和公共性的原则，其服务领域和对象更加广泛。从我国全面建设小康社会的目标来看，政策性金融在促进社会和谐和社会公平正义方面具有不可替代的全球意义。政策性金融机构未来的改革应充分体现两个目标:一是有利于反映中央政府的意图，促进地方政府想解决但现实中解决不了的问题的解决；第二，有利于充分发挥政策性金融的优势，解决商业银行不愿意、不能、不能做好的问题。 目前，为新型城市化提供融资支持和为中低收入人群提供住房金融服务是政策金融发挥作用的两个关键领域。 二.在城市基础设施建设中，政策性金融填补了直接财政支出和商业融资之间的“中间地带”。 在中国的新城市化进程中涉及到许多投资，而“钱”这个词是不可避免的。那么钱从哪里来呢？金融、信贷、证券还是继续利用“土地金融”加“地方融资平台”的融资机制进行城市建设？在土地财政备受争议、面临越来越多困难的情况下，政策财政能否在新型城镇化建设中发挥应有的作用，是一个值得研究的课题。 由于城市基础设施具有建设周期长、回收期长和非营利性的特点，通过商业银行和资本市场融资相对困难。虽然适合政府财政投资，但由于财政资金具有无偿性和强制性的特点，在运行过程中资金配置效率相对较低。政策性金融作为介于金融资金直接投资和商业融资之间的一种融资方式，可以为基本建设提供大规模、长期、低成本的信贷融资。这是不可替代的金融资本和任何商业金融。就成本和风险承受能力而言，政策性金融优于商业性金融；就效率和灵活性而言，政策性金融比直接金融投资更具优势。通过政策性金融，政府可以降低城市基础设施建设的融资成本，提高社会资本配置的整体效率。因此，在城市基础设施建设中，政策性金融填补了直接财政支出和商业融资之间的“中间地带”。 当然，在商业银行和社会基金进入后，政策性金融是否会退出，取决于整个行业和领域的金融资源配置能否通过市场调节基本完成。在此之前，政策性银行和商业银行可以同时作为这一领域或行业的资本提供者，从不同的角度提供不同类型的信贷支持。政策性银行侧重于提供长期信贷支持，而商业银行侧重于提供短期和中期信贷支持。 三。政策性金融为中低收入人群提供住房金融需求，我国应建立专门的政策性住房金融机构，并以此为主体解决普通消费者的住房金融需求，实现“居者有其屋”的目标。“十二五”期间，全国计划建设3600万套保障性住房。据有关部门测算，要实现这一目标，每年需要启动1000万台，投资1.3-1.4万亿元。自发布之日起，这一指标就一直非常混乱。钱从哪里来？ 住房是一种特殊的福利商品，因此住房的分配和消费具有特殊的社会意义。这种特殊性决定了住房制度安排不能完全由市场机制决定。世界各国政府根据住宅产品的结构特征，采取不同的政策金融支持和商业金融支持方式。市场机制解决高收入人群的住房供求问题，政府参与的政策性金融机制解决中低收入人群的住房供求问题。政策性住房金融机构之所以被安排，是因为住房融资资金周转慢、资金占用大、回收周期长、风险高。目前，除了商品房融资，各国普遍实行公共住房政策和政策性住房融资。 美国政府建立了两个政策性住房金融机构，即联邦国家抵押贷款协会和政府国家抵押贷款协会，负责为政策性住房贷款提供担保，提供金融支持，并购买抵押贷款以增加流动性。战后，其他国家也根据自己的需要设立政策性金融机构来实施政府的住房政策，如日本住房金融银行、法国土地信贷银行、韩国住房银行、加拿大抵押和住房公司等。甚至一些新兴经济体也建立了基于政策的住房金融机构，如印度住房开发金融公司、泰国政府住房银行、巴西国家住房银行等。这些政策性住房银行以优惠利率向低收入人群提供长期住房建设贷款。目前，我国住房金融政策的最大问题是缺乏政策性住房金融。住房公积金制度没有充分体现中低收入家庭的保护作用，低收入家庭很难为其住房融资。为了改变商业银行的现状，我国应建立专门的政策性住房金融机构，并以其为主体，解决普通消费者的住房金融需求，实现“居者有其屋”的目标。 现阶段，我们能否探索将现有的住房公积金管理中心转变为政策性住房金融机构？这是一种回归公积金公共物品性质的制度安排。我国住房公积金制度是在借鉴新加坡中央公积金制度的基础上建立起来的，它已经成为我国住房金融体系的重要组成部分和政策性住房金融的主要制度安排。由于住房公积金本身是一种具有“公共物品”性质的专项基金，国家强制力1: 1的配套和个人账户汇总资金的免税优惠待遇决定了国家为经济适用住房建设和运营筹集和调整住房公积金的资金的合法性。因此，各地住房公积金管理中心已经初步形成了这种政策性住房金融机构。在此基础上，政府可以改革公积金管理中心，成立国家住房银行。政策性住房金融机构一旦建立，可以大大降低中低收入人群租房或买房的资金成本。例如，新加坡的个人租赁住房贷款利率一直保持在2.6%，仅为商品房贷款利率的一半。 目前，中国已经形成了众多的公积金中心，可以依托这些中心建立中国政策性住房金融机构体系，即从中央政府到地方政府将形成国家政策性住房金融机构、省市政策性住房金融机构和县级政策性住房金融机构。

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