专访经济学家张曙光：国企改革有两条出路

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采访经济学家张曙光:国有企业改革有两条出路。一是继续推进国有企业私有化和股份制；第二，先收租金，然后利润分成，再收租金和减税。经济学家、天则经济研究所学术委员会主席张曙光擅长宏观经济学和制度经济学，但他在实践研究方面涉猎广泛。近日，张曙光接受了《中国经济时报》记者的专访，就中国改革开放和当前经济发展中人们普遍关心的一些重要问题阐述了自己的看法。谈到国有企业改革，张曙光认为，应该实行私有化和股份化，应该区分租金、税收和利润。在以前的改革中，税收和利润是分开的，但是租金和利润仍然混合在一起。要从根本上解决这个问题，租金和利润必须分开。他的建议是先收租金，再分利润，收租金和减税应该齐头并进。针对目前中国市场经济体制中存在的突出问题，以及社会普遍关注的房地产调控和物业税问题，他也发表了自己独特的见解。中国市场经济体制存在两大问题:产权保护不足和政府干预过多中国经济时报:经过30多年的改革开放，中国经济取得了很大进步，但社会主义市场经济体制仍有一些不完善之处。你认为最突出的问题是什么？张曙光:主要表现在产权法律制度的严重缺位和政府几乎无处不在的经济干预。明晰产权和保护产权是市场经济的基本结构，公平的市场秩序是建立在建立和保护产权的基础上的。然而，目前我国法律体系缺乏保护私有财产权的明确规定，同时，有关财产权保护的法律法规普遍存在不可操作性和选择性执法的问题。 市场经济中的政府是一个重要的行为者，它担负着为市场提供制度规则和维护市场竞争秩序的重要任务。因此，政府政策和官员行为直接影响市场运行、经济发展和社会稳定。 虽然不同国家的历史、文化和现实有很大差异，但政府机构的设置及其活动的范围和作用并不完全相同，但政府行为的这种性质是不能改变的。但在中国，政府不仅保留干预微观价格的权利，而且实际上控制着土地和资本等经济资源的配置。 如果我们想给出一个理论上的解释，那就是，政府只把市场看作是实现其自身目标的工具，而不是经济和社会运行的基本系统。在这种情况下，政府不愿意放弃决定市场规则的最终权力，也不承认人民自发创造的市场规则的合法性。 将市场作为实现政策目标的工具而非基本制度，给中国的改革带来了严重后果 中国经济时报:那么，将市场作为实现政策目标的工具而非经济社会运行的基本制度，对中国的改革有什么具体影响？张曙光:首先，它让人们对经济政策和自身利益缺乏稳定的预期，对自己的财富缺乏安全感。这不仅阻碍了资本在经济中的形成，也抑制了制度和技术创新。许多人将财产转移到国外，许多企业退出实体经济就是证明。 其次，在没有明确的产权制度和市场规则的情况下，政府部门很容易为自己的利益实施扭曲的政策，寻租或设租，官员们肆意腐败。 第三，由于政府干预的需要，制度漏洞和扭曲的政策很容易成为其他经济主体的寻租空间，从而导致经济资源的错配和分散激励的扩散。公众的这种寻租行为不仅为政府通过“选择性执法”维护自身利益提供了便利，而且由于“法律不怪公众”的影响，导致了法律体系和经济秩序的进一步恶化。在一个深远的层面上，一旦“不守规则”的社会意识形态形成，它将为未来的经济改革设置更大的障碍。 市场工具主义是如何产生的 中国经济时报:那么，市场工具主义是如何产生的？ 张曙光:其实，以市场和市场经济为工具、方法和手段并不是从今天开始的。它有很长的历史渊源，可以说是伴随着社会主义运动而诞生的。早在20世纪20年代和30年代的社会主义大辩论中，奥斯卡·兰格(Oscar Langer)和米塞斯(Mises)和哈耶克(Hayek)曾就社会主义计算的可能性进行过辩论。从表面上看，兰格赢了，社会主义似乎在短期内表现良好。然而，兰格的模拟市场和计算机社会主义具有市场经济工具主义的理论立场，其前提和逻辑存在严重缺陷；而实行社会主义计划经济只是一场灾难。随着苏联的解体、东欧剧变和中国的改革开放，米塞斯和哈耶克计算社会主义不可能的理论被证明是正确的。 改革开放初期，理论界对朗格的模拟市场的观点进行了批判，但没有抓住米塞斯和哈耶克的市场经济理论的实质，由于固有的思想束缚，朗格的模拟市场理论以另一种方式(市场工具理论)回到了这里。在这里，历史和中国理论家开了一个大玩笑。这可能出乎意料。在中国，刘国光教授是第一个讨论计划和市场之间关系的经济学家。他认为计划和市场是经济手段和资源配置方法。吴敬琏教授是一位始终坚持市场经济理念的经济学家。 计划和市场是作为资源配置的方式来讨论的，很明显，在社会主义国家的宏观调控下，市场在资源配置中起着决定性的作用。经济体制改革是以市场机制为基础的资源配置取代以行政手段为基础的资源配置。这是中国经济学家对市场经济理论进一步理解的结果。如果说改革初期对计划和市场的讨论仅限于将市场的某些要素引入计划经济，使市场能够发挥一定的辅助和补充作用，或者为市场的调控留出一个空间，那么，改革后期的进展只是计划和市场的结合，无论是“板块结合”、“渗透结合”还是“胶体结合”，都只是一种描述，除了“板块结合”之外是不可操作的。在这方面，经济学家对中国的改革开放做出了巨大的贡献。 然而，一切都有两个方面。当经济学家为价值而奋斗时，他们是否也想到了自己的责任？强调市场是资源配置的方式是对市场经济的完整理解和准确把握吗？这是市场经济工具主义的根源吗？中国的市场化改革与我们对市场和市场经济的理解有什么关系吗？这是一个值得理论界认真思考和明确回答的大问题。中国经济时报:你对市场和市场经济有什么看法？ 张曙光:市场不仅是一个交易的场所，而且是一种交易关系，也就是马克思所说的人与人之间的生产关系，或者说是一套制度安排。因此，市场和市场经济不仅是社会资源的配置和经济运行的机制，而且是一套制度结构、秩序规则和观念体系，包括法律制度、道德基础和人文关怀。第一是建立和保护(财产)权利，第二是分配资源。把市场仅仅看作一种配置资源的方式，就是把市场看作一种工具、一种手段和一种方法，即放弃现在，寻求最后。事实上，在我们的改革实践中，政策制定者接受了这些理论和思想，并据此指导我们的经济实践。虽然后来理论家们的观念发生了变化，有的主张鸟笼经济，有的主张市场经济法治，但实践却被锁定在市场经济工具主义的道路上。现在，真正在资源配置中发挥主要和基本作用的不是市场，而是政府。为了摆脱这种锁定，我们需要批判市场经济的工具理论。国有企业改革的两个突破中国经济时报:国有企业改革已经进行了这么多年，但效果仍然不佳，甚至一度出现了民族进步和民间退却的现象。主要原因是什么？你能回到中国国有企业改革的历史吗？张曙光:就国有企业改革而言，我认为有两个非常重要的方面，一是产权和治理结构的改革，二是国家和国有企业之间的利益分配关系的改革。从这两个方面来看，30年来取得了很大的进步，但也存在很多问题，需要进一步推进。 从产权改革的角度来看，真正的突破和成就在于两个方面:一是抓大放小和国有企业民营化。改革开放初期，国有企业制度僵化，亏损增加，在竞争中失利。尤其是中小型国有企业更加困难，竞争力更弱。这些企业大多是本地企业。由于企业的流失，地方政府的负担加重了。为了减轻财政负担，地方政府寻求突破。自20世纪90年代中期以来，一些国有企业已在许多地方出售，其中最著名的是山东诸城。出售一些国有企业意味着一批国有企业退出竞争领域。由于大量国有企业转变为非国有企业，中国的市场化得到了扩展，市场经济的基础得到了发展。 1995年，中央政府决定将“抓大放小”作为国有经济结构调整的一项政策，进一步推动了全国范围内的“抓大放小”和国有企业的民营化改革。第二，实行股份制改革。股份制在理论上提出得很早，在实践中也有很多，尤其是一些外资企业和民营企业。然而，国有企业股份制改革是在“抓大放小”的后期推进的。在这一时期，股份化不是国有经济的相互参与，而是私人资本和外国资本进入国有独资企业，从而把原来的国有独资企业变成了上市公司。这一改革已从最初的制造业部门逐步推进到金融和保险等服务部门。 一些国有企业已经成为上市公司，这扩大了市场经济的基础，促进了市场化。当然，这一改革过程中也存在一些问题。例如，国有企业的治理结构和政企分开问题尚未解决。还有一些廉价出售国有企业的案例，即所谓的国有资产流失，其中很大一部分与官员腐败有关。国有企业改革的出路之一:明晰产权和管理责任，以铁路改革为例中国经济时报:你认为当前和未来国有企业改革的出路是什么？张曙光:有两种出路。首先，根据以往的经验，我们应该继续推动国有企业的私有化和股份化。以铁路改革为例。铁路是中国最后一个政企合一的国有垄断企业。今年两会政府体制改革的最大亮点是铁路改革，取消铁道部，成立铁路总公司和铁路总局，政企分开。这为进一步改革提供了可能性。但在经济上，它仍然是政府和企业的结合，因为它不仅把所有的铁路资产交给了总公司，还要求总公司承担2.26万亿元的全部债务(铁道部去年9月公布的数据)。你知道，在铁路总公司诞生之前，这些债务是由铁道部决定的。这是一笔旧债。如果铁路建设要发展，就会产生新的债务。如果能通过债务偿还安排明确产权和经营责任，不仅能解决债务问题，还能促进铁路改革。 具体做法是将铁路总公司转变为干线铁路公司，将干线铁路的全部资产交给总公司，并根据所承担资产的数量和质量承担相应的债务。出售支线铁路的全部资产，把地方当局愿意要的卖给地方当局，把私人当局愿意买的卖给私人当局，把出售支线铁路资产的收入作为政府还债的资金来源。谁建造新铁路，谁投资，谁还债；没有人投资建设的线路停止建设。这样就解决了新老债务的偿还问题，解决了吸引民间资本进入铁路运输业的问题，明确了铁路资产的产权和经营责任。铁路改革有可能走在后面，为整个国有企业的改革提供经验。 国有企业改革的第二条出路:先收租金，再分利润，再收租金和减税 中国经济时报:第二条出路是什么？张曙光:要回答这个问题，首先要看国有企业改革的变化。对于国有企业改革，我们应该区分三个概念:租金、税收和利润。改革前，三者混合在一起，企业利润全部上缴，所需资金全部分配，利润、税收和租金没有也不可能分开。改革后，通过变利为税和分税制，实现了利税分离，国有企业结束了不纳税的历史。这是一个巨大的进步。然而，问题是利润和租金没有分开，因此税收和租金没有分开。在这种情况下，企业支付税金和利润，包括租金。事实上，他们也在付租金。 我国法律规定，矿产资源、水资源和电信渠道资源属于国有，但它们的开发和利用必须由特定的企业来完成，这涉及到国家与企业之间的产权和权力划分以及利益分配，具体来说就是资源租金问题。以山西煤炭开发为例，为了吸引开发资金，政府与投资者签订合同，将煤炭的探矿权和采矿权授予企业，租金也落入企业口袋。结果，所有在山西投资煤矿的煤老板一夜暴富。看到这种情况，政府非常嫉妒，于是撕毁了合同，在产业政策和产业结构调整的帮助下，收回了所有的发展权，交给了国有企业，给投资者造成了巨大的损失。同样，政府的征地拆迁也占用了大量的地租。事实上，租金是所有公民的财富，每个人都有一份。无论是被私人占有还是被国有企业占有，都是对全民财产权的侵犯。由于国有企业几乎免费占有资源要素的租金，它们夸大了利润，其中很大一部分被经营者“合法”占有和控制。这既是行政垄断的本质，也是腐败的根源。因此，要从根本上解决这一问题，必须实现资源要素的市场化改革，放开资源要素的价格，实行租金与利润分离，先收租金，后分利润。当租金和利润合并时上缴利润不是解决办法，而是一种掩饰。如果将租金投入利润，利润会更高，企业的市场价值会更高，投资者获得的不合理收益也会增加。 例如，在中石油和中石化这样的上市公司，外国人成为股东，随着利润的增加(实质上是租金的增加)，股东将获得更多的股息。这些股东实际分享的不是他们应得的利润，而是应该属于所有中国公民的租金，这实际上是我们公民的损失。 与此同时，许多大型上市公司都实施了股票期权制度，公司高管不仅拥有一般的薪酬，还拥有股票期权，他们行使了自己的权利套现。股票期权是根据企业的盈利能力来定价的。因此，这些人得到的不是他们应得的收入，而是属于全体人民的一份租金。有鉴于此，对于国有企业的改革，我想说三个字:先收租金，再分利润，再收租金和减税。政府应该对租金收入征税。这增加了政府收入，并为减税提供了基础和条件。 城市化的关键:户籍(包括福利)和土地制度改革 中国经济时报:你如何评价中国的城市化？在您看来，未来推进新型城镇化进程中需要解决的关键问题是什么？张曙光:过去30年，我们的城市化并不成功。虽然中国的城市化率在2011年达到了51.27%，但扣除农民工和城镇农业人口后，城市化率仅为35%。当前的城市化是土地和劳动力的城市化，而不是人口的城市化。虽然人为地降低了工业化成本，促进了外生工业化的发展，但它扭曲了城市化，导致了半城市化。要正确推进城市化，有两个问题需要解决:一是户籍及其背后的福利，二是土地制度。 首先，改革户籍制度和福利制度，让愿意去城市的农村人口能够在城市扎根。农村人口中有两种人，一种愿意在城市扎根，另一种愿意做兼职，在城市和农村之间来回奔波。当前的城市化政策并没有相互区别对待，因此一方面，这是一场大规模的人口流动，另一方面，这是一场小规模的人口迁移，很少有人能够在城市定居，因此农村人口进入城市后仍然保留着农村的思想、生活方式和消费习惯；城市人也以特殊的尊重或新的观点看待他们。要取消户籍管制，解决愿意进城的人的住房、子女教育、医疗保障等问题，使他们真正在城市扎根，成为公民。第二，改革土地制度，让愿意在城市定居的人能够在农村扎根。现行的土地政策和制度是一种二元权利制度。政府作为一级土地市场的唯一仲裁者和垄断者，是农用地转用后的真正“地主”，拥有获得农用地并将其转让给城市使用者的专有权。这不仅严重侵犯了农民的土地产权，也使土地市场无法发展，土地交易无法进行。只有保护农民的土地产权，发展土地市场和土地交易，让愿意进城的农村人口放弃集体成员权利，通过市场流转土地，才能在农村扎根，真正进入城市，融入城市。 这两个问题背后还有利益和财务问题，但只要思路清晰，问题就不难解决。 全国五大文章只为房地产按了一个“暂停键” 中国经济时报:作为与城市化关系最密切的行业之一，房地产业备受关注。其中，房地产调控一直是人们所希望的，但实际效果并不好，调控的力度越大，调控的力度就越大。你认为原因是什么？ 张曙光:首先，房地产市场的基本格局和状况是一个“卖方市场”，是一个扭曲的“卖方市场”。中国人对卖方市场并不陌生。在计划经济条件下，政府控制，商品供不应求，排队、售票和黑市无所不用其极。因此，经济监管越严格，情况就越糟糕，短缺和过剩并存，导致巨大的浪费。但当时没有市场，计划价格保持不变，这只能通过不断增加的短缺来反映。 今天的房地产市场也是如此。不同的是，在扭曲的市场中，政府仍然想控制价格，所以价格管制越多，价格就越高；同时，还有许多“鬼城”。改革开放以来，大家都很清楚商品市场的“卖方市场”是如何变成“买方市场”的。这可以通过开放市场、鼓励竞争和发展生产来解决。房地产市场必须走这条路。 其次，通过限购和限价的方式进行调控是错误的，这和当年的门票是一样的。这不是宏观调控，而是政府控制。但监管永远无法控制。为什么你在陕西有一个姐姐，在广东有一个叔叔，一个人有十多栋甚至几十栋房子？你不是在限制外国人买房吗？“我有两个账户，一个是外地账户，一个是北京账户”，“我有两个身份证，一个是公务卡，一个是公务卡。”方姐姐没有几本户口簿？户籍控制的功能是什么？“很多房间”和“很多家庭”是无法控制的。学区的高房价不是与户籍制度无关吗？当然，也存在教育资源配置不合理、不均衡的问题。 最好尽快解除管制，开放市场，加强管理。运用差别化的利率和税收进行调控是正确的，应该坚持并认真执行。然而，一些政策的实施可能违背政策设计者的初衷。就20%的个人所得税而言，赶上末班车的反弹和市场的波动，但房价能否得到抑制仍是一个问题。因为，20%的税不一定是由卖方支付的，但很多都是加到买方头上的。这样，房价是涨了还是跌了就不清楚了吗？ 第三，从“国家五条”实施细则的博弈来看，能否实施仍然是个问题。根本原因在于利益太大，这是制度解决不了的，光靠国务院的命令起不了多大作用。 据《福布斯》中文杂志和中国网站总编辑周介绍，根据国家统计局和财政部的数据，2012年房地产销售额为6.4万亿元，缴纳契税为2874亿元，房产税为1372亿元，营业税为4051亿元，土地增值税为2719亿元，缴纳税款总额为1.1万亿元。银行贷款余额12万亿元，利息8400亿元，土地出让收入28517亿元，政府和银行房地产收入47917亿元，占6.4万亿元的75%。这个估计的最后一项是不合适的。转让费包括征地拆迁费用，中央政府规定10%用于教育，15%用于农田水利建设。如果扣除这些，政府将获得40%-60%的转让费，共计30806.8亿元-36510.2亿元。可以看出，地方政府高度依赖房地产行业的收入是一个不争的事实。为了这么大的利益，地方政府绝不会自动放弃，政策调控的效果也会大大降低。正如一些人所说，“国家五条”只是按下了房地产的“暂停按钮”，然后它反弹了。在住房问题上，政府可以提供经济适用房，而不应该干预商品房的管理。经济适用房政策已经失败。在一些地方，"自住商品房"仍然是一个老套路，无论是价格限制或购买限制。这只是改名而已。 仍然有必要通过增加供给来解决房地产问题 中国经济时报:最近，关于个人住房房产税(以下简称“房产税”)试点扩大的消息频频出现在报纸和网络媒体上。各方面的舆论都认为物业税是调控楼市的“最后一根稻草”，他们都期待开征物业税，以立即抑制高房价。你觉得这个怎么样？张曙光:政府想通过增加房产税来调控房地产，但我认为这解决不了问题。因为房地产问题不在这里，房地产市场最根本的问题是政府把房地产作为支柱产业和保证增长的一个非常重要的因素。中央政府和地方政府都是如此。同时，政府(主要是地方政府)将房地产视为财政收入的重要来源。原因之一是现行的财税体制不合理。1994年实行分税制是对的，但分税制的比例是有问题的:中央政府收入更多，管理更少；地方政府收入少，管理多，中央和地方政府的财权和行政权不匹配。当前，中国的形势是“强政府、富中央、穷人民”。因此，在我看来，物业税是可以征收的，但是在征收之前应该做好基础工作，包括财产登记、财产计量和评估等。税收可以增加地方收入，也是调控手段之一，但不能解决房地产问题。由于住房问题是一个制度和需求的问题，应该努力改革制度和增加供应。

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