复旦教授张军：改革顶层 设计方案不能忽略纠错机制

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上海市决策咨询委员会委员、复旦大学中国经济研究中心主任张军教授对《晨报》记者说:“在当前的改革进程中，改革方案还需要经验的自然实验，这也是本次会议提出加强顶层设计和摸着石头过河相结合的原因。”“顶层设计计划不能忽略自上而下推广过程中的纠错机制。”

张军说，中共中央决定成立全面深化改革领导小组，负责改革的总体设计、总体协调、总体推进和实施，该机构由中共中央直接领导，体现了中央政府改革的决心。它的角色不仅是组织者、决策者，也是监督者，这对于自上而下的改革和保持中央与地方政府在改革中的激励一致性至关重要。

“不会有改革

讨价还价的余地。"

“从推进改革的角度来看，顶层设计方案很难向前推进。在地方政府层面，改革将不可避免地触及利益集团，而通过国务院进行的协调将受到限制。现在，成立一个全面深化改革的领导小组，通过党的制度进行协调，就意味着改革没有讨价还价的余地。”

《东方早报》:从中共十八届三中全会的披露来看，如果用一两个词来形容中共十八届三中全会，你会如何评价？

张军:十八届三中全会可以用四个字来概括:“惊喜交集”。

所谓的“惊讶”是指我对中央政府改革的决心感到惊讶。党的十八届三中全会召开之前，国内外有一些批评，认为中国十多年没有改革，积累了太多的问题，利益集团的形成和力量比较强大，中央政府在改革中是不是雷声大雨点小。现在，成立全面深化改革领导小组的决定表明了中央政府改革的决心。

去年，经济学界一直呼吁建立一个国家级机构来协调和推动改革。但是，我没有想到这次全会不仅建立了这样一个机构，而且没有把它放在国务院，而是由中共中央直接领导。这就把全面深化改革领导小组提到了一个很高的位置，这可能意味着党中央、国务院在改革中已经形成了一定的分工:国务院是改革的执行者，改革方案的协调和总结将放在党中央一级。

从推进改革的角度来看，顶层设计方案在向下推进的过程中会非常困难。在地方政府层面，改革不可避免地会触及到利益集团，其力度将通过国务院的协调加以限制。现在，成立一个全面深化改革的领导小组，通过党的制度进行协调，这意味着在改革中没有讨价还价的余地。

过去，“最高级别”的改革机构出现在1980年代:国家有体制改革委员会(SRRC)，其前身是1980年成立的经济改革办公室，该办公室在存在23年后并入国家发展和改革委员会。不同的是，经济体制改革委员会是一个政府机构，在级别上相当于部委，无法协调，依赖于主任的级别和权威。有趣的是，在政府机构改革期间，它逐渐由大变小，最后并入国家发展和改革委员会。

从某种意义上讲，全面深化改革领导小组在改革中的作用不仅是组织者、决策者，更是监督者，这对于自上而下的改革和维护中央与地方在改革中的一致性至关重要。

改革不是五年或十年的事情，而是一项长期的事业。

东方早报:关于十八届三中全会，你说的“高兴”是什么意思？

张军:经济改革是十八届三中全会制定的综合改革的重点。在经济体制改革中，政府与市场的关系是一个关键和核心的问题。这一声明已经到位。

为什么这是公报的乐趣？原因是，这与过去十年，特别是过去五年里经济学家们不断讨论的“国家进步和公民退却”有关。这一次，我们在党的层面上统一了思想。虽然我们有不同意见，但我们仍然要坚持市场化改革，即改革要继续扩大市场的作用和范围，政府要不断后退。

回到1993年党的十四届三中全会到2003年党的十六届三中全会，总的方向是市场在扩大，国有部门在缩小，非国有部门在扩大，这也被理解为典型的市场化改革。但自2003年以来，出现了一些重复。特别是近五年来，在金融风暴的冲击下，政府加强了对经济的干预，总体上采取了凯恩斯主义政策，扩大了内需，特别是通过4万亿刺激政策和扩大地方政府融资平台，强化了地方政府和国有企业的作用，出现了“国家进步、民间撤退”的过程。这也引起了全社会，特别是思想界、理论界和经济界对中国市场与政府关系“倒退”的反思。

从党的十八届三中全会开始，中央统一了思想，用了一句有趣的话:“发挥市场的决定作用”，而在2003年《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，仍然是“根本作用”的表述。

“基础性作用”的表述将政府与市场的关系视为:市场是基础，政府起调节作用。“决定”一词的这一变化，传达了中共中央统一思想的信号:市场是不可替代的，必须为市场发挥更大作用提供制度保障。多年来，理论界和学术界一直在探讨市场与政府的关系，并最终得到了领导的满意结果。

“顶级设计仍然需要

经验自然实验”

“现在我们已经到了整体改革的阶段，强调整体设计和整体考虑的必要性。许多改革交织在一起，如户籍制度改革、土地流转、金融体制改革和社会保障制度改革等。一次提升不可能成功，需要同时提升。事实上，可以分开进行的改革在八十年代和九十年代已经基本完成。”

“另一方面，许多需要改革的问题已经得到了非常明确的探讨。问题摆在桌面上，计划可以不经探索直接制定，从而形成对“顶层设计”概念的接受。

东方早报:近年来，在谈到改革时，“顶层设计”的概念被越来越多地提到，十八届三中全会提出“加强顶层设计与摸着石头过河的结合”。如何理解这种组合？

张军:“顶层设计”本身是一个工程概念，但从我国改革的实际情况来看，“顶层设计”一词并不能准确描述整个过程。

在中国，许多改革方案的形成并不完全是一个自上而下的过程。例如，财税体制改革、土地流转等改革方案的形成是一个自下而上的过程。这些项目的研究团队必须走遍全国各地，了解不同地方的“自然实验”，也就是说，尚未设计但已经在当地进行的改革。从不同的经历中找到共同点。

例如，在土地转让中，许多领域出现了许多有趣的做法:浙江有一种所谓的公司制度，即村民成立自己的公司，将集体土地变成公司的资本，然后与开发商进行交易，不经过政府征地环节，直接进入二级市场；与此同时，重庆实行“土地票制”，有些地方通过地方政府建立产权交易市场，然后“招拍挂”土地，这不是顶层设计。

但是不同的方法之间肯定有共同点。方案的设计者肯定会受到不同地方的“自然实验”的影响，并从中找出最大公约数。此外，方案的制定者也将受到理论界的影响，永远不会拍击他们的脑袋来决定。

然而，多年来，人们已经习惯于用“顶层设计”这个词来描述改革，这是相对于20世纪80年代以来20年来流行的改革实践而言的，即自下而上的、经验主义的、局部的改革，这种改革是摸着石头过河的。

东方早报:你为什么逐渐接受“顶级设计”的概念？

张军:现在我们已经到了全面改革的阶段，强调整体设计、整体考虑的需要。许多改革交织在一起，如户籍制度改革、土地流转、金融体制改革和社会保障制度改革等。一次提升不可能成功，需要同时提升。事实上，可以分开进行的改革在20世纪80年代和90年代基本完成。

另一方面，许多需要改革的问题已经被探索得非常清楚，并且问题已经摆在桌面上，所以方案可以不经探索而直接制定和实施，从而形成了对“顶层设计”概念的接受。

在过去的改革中，这种改革常常可以被称为局部改革，它可以零敲碎打地进行。当时，地方政府被鼓励独立进行地方改革，而不是全盘计划，他们进行了试错改革，这就是所谓的试错，改革是灵活的和可扩展的。如果试验成功，国家体改委将总结经验并在全国推广。

用“顶层设计”这个词，人们很容易“忘记”改革中仍然存在的、不可避免的自下而上的过程，以及对地方政府智慧的尊重。同时，在改革过程中可能会忽略自上而下过程的纠错机制，这必须与因地制宜相结合。

但是你不能过度。以“营改增”为例，方案本身设计得很好，但在自上而下的推广过程中，还需要利用纠错机制不断调整。事实上，“营改增”改革并不是一下子就传遍全国，而是采取试点的模式。事实上，试点过程正在寻找一种纠错机制。如果中央政府拿得太多，会影响地方积极性，这个比例可以在试点中逐步调整。

这也是党的十八届三中全会上，前几届领导在各地调研，把“顶层设计”和“摸着石头过河”结合起来的重要原因。在目前的改革过程中，还需要经验的自然实验。党的十八届三中全会提出要把“加强顶层设计”和“摸着石头过河”结合起来，就是为了平衡两者，而不是简单地把改革看成是由北京决定、自上而下推进的过程。

东方早报:从过去的三中全会开始，我们更加重视深化经济改革。这次，从《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》的名称中，突出了“全面”一词。你如何看待这一变化？

张军:虽然这种说法强调经济体制改革是重点，但三中全会对社会和老百姓更直接的影响来自社会改革和政府改革。

从壮观的角度来看，我个人认为十八届三中全会应该是社会改革、政府改革和经济改革。

经济体制改革需要设计复杂的方案，然后在很长一段时间内按不同的类别进行。以国有企业改革为例。比如铁道部已经拆分了，将来国家电力和国家电网也会拆分。但是，这是一个长期的过程，对普通人没有直接的影响，短期内也不会产生严重的冲击效应。然而，社会改革是不同的，例如户籍制度改革、第二个孩子单独自由化、养老金、社会保障、医疗保健和其他改革，所有这些都是立竿见影的。

在政府改革方面，也有亮点。成立了国家安全委员会，并提出了反腐制度和机制的创新。在司法改革方面，建议独立、公正地行使司法检察权，强化人大预算决算审查监督和国有资产监管职能。

其中，如果能加强地方人大对地方政府的监督，无疑将是政府改革缓慢的一大进步。

就金融改革而言，主要取决于上海自由贸易试验区在未来两到三年内的试点，之后可能会提速。

“财政联邦制是方向”

“在我看来，如果地方政府能够在某些方面拥有设立税收的权力，中央和地方政府之间的财税关系也会向前发展，也就是财政联邦制的方向。中国是一个大国，财政联邦制必须是方向，但不可能一步到位。”

东方早报:在逐步推进的经济改革中，哪些领域急需改革？

张军:十八届三中全会以来，财税体制改革被摆在了更加重要的位置。然而，需要注意的是，尽管国企改革是最困难的，但它肯定会成为未来五年政府改革路线图中的一个重要环节。

东方早报:具体来说，国有企业改革的主要困难是什么？

张军:最困难的问题是中央企业的转型。

中央企业的转型涉及到国有股能否向社会更加开放。通过由私营企业和私人资本持有它们，或者由企业和机构持有它们来稀释中央企业的股权集中度，政府仍然可以持有股份，但是持股比例可以适当降低。

二是国有企业的分类。例如，它分为公共福利、商业、自然垄断、竞争、维持现有的组织结构或分成较小的公司，所有这些都需要在未来五年内进一步设计。虽然这是一个巨大的改革项目，但随着新的独立机构——全面深化改革领导小组的成立，国有企业的改革将会加快。

东方早报:财税体制改革有哪些可能的突破？

张军:目前比较成熟的方案是资源税改革。

在中国的经济版图上，中西部地区的许多省份资源丰富，但资源税并不在这些省份手中，而是属于中央税收。因此，在未来的资源税改革中，资源税可能会留在当地，而当地有稳定的收入来源与其在经济发展中的禀赋有关，这也有利于当地产生“造血”功能。

从现在开始，许多资源丰富的省份更加依赖中央转移支付来弥补自己的财政支出。资源税改革实施后，一方面可以解决这些省份的发展动力问题，同时也有利于它们的工业化。

第二，改革财政部或中央和地方政府之间的财权和事权划分。其中，有两个想法。

一个是由财政部牵头的计划:地方政府的许多支出责任被移交给中央政府“买单”。减轻地方财政的支出压力，使地方政府不再像现在这样过分依赖土地财政。

另一种思路是，既然地方政府的支出责任相对较大，而且80%以上的支出都在地方政府身上，那么地方政府的收入占国家财政收入的比重将从50%提高到70%。

这种思路不是要支付收入和支出，而是要分散收入，这意味着地方政府是否可以独立设置税种，包括资源税、消费税、财产税等。如果地方政府有稳定的税收，他们就不会过度借贷。这种思维方式的代表是中国国际经济交流中心。

因为在1994年分税制改革后，中央政府和地方政府将国家税收和地方税收分开，但是税收由中央政府分开。如果我们按照第二种思路进行改革，我们必须重新修复分税制。中央政府和地方政府不仅要分税制，还要分税制。地方政府有权直接设立直接税等税种，因此他们对改革的难度很敏感。

东方早报:以上两个方案中哪一个更适合中国？你有这种倾向吗？

张军:在我看来，如果地方政府能够在某些方面拥有设置税种的权力，那么中央政府和地方政府之间的财税关系也会向前发展，也就是财政联邦制的方向。中国是一个大国，财政联邦制必须是方向，但它不能一步到位。

因此，分税制是所谓的半途而废，也就是说，它已经走了一半。中央政府和地方政府被国家税收和地方税收分开，所以他们不需要每年都相互协商。中央政府和地方政府的财政关系相对稳定。然而，税收是由中央政府决定的，而地方政府没有发言权，因此它不是一个完全的财政联邦制。然而，如果地方政府能够慢慢地被赋予一些税收权力，地方政府一方面可以分享经济发展的成果，另一方面也可以形成一种激励。例如，地方政府征收财产税，这是一种由普通人直接缴纳的直接税。因此，地方政府会更加关注老百姓的疾苦。只有通过改善教育、公共安全和环境，才能吸引更多的人买房并住在那里。如果是企业税，作为间接税，地方政府自然会更加关注企业，吸引投资。

尽管中国无法在未来五年内实现这一目标，但财政联邦制是一个方向。

以上两种想法是完全不同的系统。中国是一个以间接税为主要财政收入来源的国家。如果我们将来搞消费税和财产税，那将是财税体制的一次调整。

如今，许多人主张财政和税收制度应该转向直接税，但是随着民主的发展，依靠间接税可能相当困难。人们也想成为直接纳税人，但是现在人们通过企业纳税更多。

“同一个地方，同一个权利”可以用于土地价格

形成一定的抑制作用

“‘相同的土地和相同的权利’意味着可以转让更多的土地，从而扩大建设用地的数量。因此，从中期和长期来看，它可以增加土地供应，但它可以对土地价格形成一定的抑制作用，至少使土地价格不会上涨得这么快。”

东方早报:土地改革无疑是十八届三中全会的焦点之一。与上届三中全会相比，“建立统一的城乡建设用地市场”的提法减少了“逐步”一词，提出了“赋予农民更多的产权”。你如何看待这一变化？

张军:这一次，学者们批评了这么多年的城乡土地二元结构。由于二元结构的存在，城乡收入差距正在扩大，农民不太可能更多地分享经济发展的成果和土地升值的好处。

这一次，它强调公平合理的流动性，强调同样的土地和权利，农村土地和城市土地享有同样的收入权。

当然，学术界对“同一块土地，同一个权利”也有一些担忧，即在城市扩张的过程中，城市周围的土地升值很快，但在远离城市的地区，空的土地升值很小，这也会带来同村土地价值的差异。也就是说，在城市化进程中，城市周围的农民受益更多。同时，农民进城后的闲置土地怎么办？一些学者认为，上述土地不属于农民，而是集体所有，只是有权在上面建房。一旦它进入流通领域，就会造成新的不公平。所有这些问题将来都需要慢慢解决。

这一次，一个原则性的方向是逐步使城市和农村的土地“拥有相同的土地和权利”。但这更多的是关于农村商业建设用地。就个人而言，它不会太快涉及家园。宅基地和小产权房的问题很复杂。

但是，至少农村商业用地可以进入流转市场，这可以用一种新的思路来解决:不要过多地通过政府征用将土地带入市场，要考虑农民是否可以自己处理土地，将收入返还给农民，这是基本方向，但具体的操作方案还需要国土资源部出台。

东方早报:这种变化会加速土地价格和房价的上涨吗？

张军:“相同的土地和相同的权利”意味着更多的土地可以转让，从而扩大了建设用地的数量。因此，从中长期来看，它可以增加土地供应，但它可以在一定程度上抑制地价，至少可以防止地价上涨过快。

关于房价，我认为持续强劲的需求是中国一线城市房价上涨的主要原因，而强劲的需求源于经济增长。内陆和中小城市的房地产问题主要表现为需求增长慢于供给，这是因为那里的城市化滞后于工业化进程，加快城市化有助于清理那里的市场。与一线城市完全不同的是，内陆和中小城市的房地产开发只有与工业化进程相联系才能被理解。在经济落后地区，以工业园区为起点的工业化需要房地产开发的合作来实现地方政府的财政平衡(所谓的土地财政)。同时，城市化进程缓慢。这是住房存量过多、需求增长慢于供给的主要原因。中国正处于城市化进程中，这至少需要20年时间。在这个过程中，大量人口将涌入城市，二、三线城市未来将吸纳更多人口，从而带动住房需求的增加。

产业升级是“市场决定的”

“与20世纪80年代没有失败者的改革不同，所谓的快乐改革，即不以牺牲某些利益来提高其他人的利益，现在已经进入了‘卡尔多改进’阶段，即一部分人的利益的提高必然会损害另一部分人的利益，但如果这种利益的提高超过了被损害的利益，那么改革就应该进行。”

“因此，在‘卡尔多改进’阶段，有必要注意改革过程中的某些技巧。然而，中国在这方面并不缺乏:在中国30多年的改革中，即使是每个人都满意的改革也积累了改革的智慧，特别是在私营部门。一个行业或企业中会有许多“改革者。”

东方早报:决定实施后，实施同样重要。你认为现政府的行政权力如何？

张军:改革方案很重要，但更重要的是改革的实施。全面深化改革领导小组是改革执行力可能加强的信号。

与20世纪80年代没有失败者的改革不同，所谓的快乐改革，即不以牺牲某些利益来提高另一部分人的利益，现在已经进入了“卡尔多改进”阶段，即提高一部分人的利益必然会损害另一部分人的利益，但如果提高的利益超过了被损害的利益，那么就应该进行改革。事实上，在朱镕基任期内，国有企业改革已进入“卡尔多改进”阶段。

然而，不可否认的是，当前的改革将不可避免地触及既得利益的调整。因此，在“Caldo改进”阶段，有必要注意改革过程中的某些技巧。然而，中国在这方面并不缺乏:在中国30多年的改革中，即使是每个人都满意的改革也积累了改革的智慧，特别是在民间，在一个行业或一个企业中，会有许多“改革者”。

东方早报:对于备受关注的中国经济增长速度，李克强总理今年提出了“上限”和“下限”的概念，你也写道“未来10年gdp潜在增长率在7% ~ 8%左右”。相比之下，外国机构继续唱空，如何确保实现这一中高速度

张军:如果这一轮改革有一个好的开始，它可以改善中国的投资机会。

中国经济目前面临的问题之一是缺乏投资机会。这似乎是一个悖论。从收入角度来看，中国仍然只是一个中上收入国家，而不是一个高收入国家。就购买力而言，中国的人均收入只有美国的五分之一。从理论上讲，应该会有很多投资机会，人均钢铁消费量只有韩国的四分之一。另一方面，还有钢铁产能过剩的问题。显然，这是短期和长期的关系，这是由总需求的短期波动造成的。总的来说，总需求波动可以用凯恩斯主义的短期手段解决，但李克强总理的想法是用长期手段逐步解决短期问题。简单地说，他希望用改革和结构性政策来促进中国经济结构的升级，这自然会解决投资机会不足的问题。

从升级的角度来看，很容易理解为什么中国未来有可能保持7% ~ 8%的增长率。

东方早报:哪些行业或领域需要先升级？

张军:这是市场决定的，不是政府决定的。投资者和企业家最清楚哪些产品不能在市场上销售，然后做出选择。

只有两种可能的选择:一种是产能转移，将国内市场需求很少的产品转移到非洲和印度等经济体；二是寻找新的投资机会，制造高附加值产品。

东方早报:作为上海决策咨询委员会的成员，你对上海未来一段时间的经济发展有什么建议？

张军:上海经济发展的实际水平远远高于gdp反映的水平。从经济现实和人均gdp来看，上海的经济实力实际上已经进入了几个发达国家的行列，而且其经济实力非常强大。现在的问题是，上海如何更好地为国家经济发展服务？

这个问题在很大程度上与上海加速转型有关。如果上海要为国民经济服务，就不能再把重点放在制造业上，而要更多地放在金融贸易和软件经济上，逐步成为一个要素聚集、配置和交易的金融中心。

在过去的十年里，上海一直在转型中挣扎，并受到各种各样的限制。中国(上海)自由贸易试验区的建立提供了这样一个机会。上海面临的一个非常困难的任务是如何协调自由贸易试验区和自由贸易试验区以外的经济之间的关系。具体来说，主要有三个方面:第一，自由贸易试验区应该做什么；第二，如何利用自由贸易试验区帮助上海经济转型；第三，如何利用自由贸易试验区辐射国民经济，即复制自由贸易试验区。

上海需要研究的下一个问题是，如何巧妙运用自由贸易试验区的机制，帮助上海加快经济转型。自由贸易试验区对外开放，理论上与上海无关，因此这一机制非常重要。

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