郑功成：对迟延退休者应有补偿

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历史债务需要长期解决

个人账户空账户是体制改革前几十年遗留下来的，只能用历史的方法来解决，也就是说，计划经济时代积累的历史债务只能用几十年的时间来解决，才符合历史正义的原则。

新京报:你说空的个人账户是一笔历史债务。我们应该如何弥补？

郑功成:目前引起广泛关注的空个人账户，确实是制度变迁的历史债务。由于我国现行的统一账户养老保险制度是由计划经济时代的现收现付制转变而来的，这种转变必然会因个人账户全额积累的增加而导致历史债务。

换言之，新的养老保险制度打破了养老保险代际关系自然继承的传统做法。这一代人不仅要继续承担支付已退休老人的义务，还要为他们的个人账户保留养老金，这必然会带来双重养老负担。

因此，在现实中，个人账户空账户是从传统体制向新体制过渡的必然现象，是体制改革前几十年遗留下来的，只能用历史的方法来解决，即计划经济时代积累了几十年的历史债务只能按照历史正义的原则来解决。

解决办法只有两个:一是向智利学习，发行几十年的特别政府债券，一次开个人账户；一是尽可能开一个新的个人账户，同时通过财政补贴继续逐步消化。

无论采用哪种方法，都应该由多个政府共同承担责任。因此，既不依靠空账户，也不让政府负债的想法实际上是非常幼稚的。合理的取向是通过实现国家总体规划，尽快避开新空账户，同时制定一个10-20年的账户解决方案，稳步推进。

新京报:就目前的情况而言，养老金的收入和支出是多少？

郑功成:目前养老保险的财务状况总体良好，有三组数据支持。

一是根据国家审计署2012年全国社会保障财政审计报告，2011年全国职工基本养老保险基金累计余额比2005年底增加413.40%。

第二，人力资源和社会保障部公布了2012年全国职工养老保险基金的收支情况。当年总收入19693亿元，总支出15502亿元，结余4191亿元，累计结余23667亿元。

三是2013年财政部向全国人大提交的社会保险预算报告。2013年，全国社会保险基金预算收入为3.28万亿元，预算支出为2.79万亿元。事实上，当财政部最近公布上半年社会保险预算时，累计余额已超过3.9万亿元。

以上数据清楚地反映了职工基本养老保险的良好财务状况。

有人说，这一差额中的一些财政补贴应该扣除，这是由于对社会保险制度常识的无知造成的，因为这一制度自德国产生以来就由政府分担，而我国的财政补贴实际上只是对计划经济时代末期必须负责的中老年职工的历史债务的一种补偿。

养老保险缴费增长超过国内生产总值

即使国内生产总值增长放缓，工资增长也将快于国内生产总值增长，养老保险缴费的增长将随着工资增长而增加，并高于国内生产总值的增长。

新京报:随着老龄化社会的到来和加速，未来的养老金收支会出现严重的问题吗？

郑功成:2007年，我主持“中国社会保障改革与发展战略”项目研究时，组织了相应的计算。在综合考虑各种影响因素的情况下，我得出的基本结论是，2030年是资金持续平衡的时期，2030年以后将会出现年度缺口。但是，前期的余额足以支撑10年以上的收支平衡，然后需要动用战略储备基金，但没有巨大的风险。

一方面，随着人口老龄化的加速发展，养老金支付规模将继续扩大。在一切条件不变的情况下，当然会出现入不敷出，甚至差距越来越大的情况。

另一方面，影响养老金收支的因素必然会发生很大变化。例如，未来几十年，中国的劳动生产率将继续提高，财政收入将继续增加，养老保险费也将随着工资的增长而继续增加，到2030年退休年龄可能会发生变化。此外，已建立的社会保障战略储备基金和不断实施的个人账户，以及巨额国有资产和土地收入，可以作为养老保险制度的重要物质基础，这些都是有利于保持养老保险基金长期收支平衡的因素。

新京报:这些预测是基于中国经济过去的增长预期？或者你有没有考虑到当前经济的下行增长？

郑功成:这当然与经济增长的预期有关。此外，我们有一个基本判断，即即使国内生产总值增长放缓，工资增长也将快于国内生产总值增长。

收入分配改革的既定政策之一是提高工人的报酬，养老保险缴款的增长将随着工资的增加而增加。财富分配格局的调整必然会对养老保险制度的可持续发展带来积极影响。

逐渐推迟退休年龄是一种趋势

逐步推迟退休年龄的基础不应该是减少养老金支出，而应该是人均预期寿命的不断延长、受教育年限的不断延长以及人口结构与劳动力供求关系的深刻变化。

新京报:在“延迟退休”这个话题上，我看到一些研究者是从养老金收支的角度出发的，而你是一个少有的主要关注“代际公平”的学者。你能解释一下吗？

郑功成:我已经多次阐述了我的基本观点，即通过推迟退休来解决养老金支付问题是本末倒置，即逐步推迟退休年龄的基础不应该是减少养老金支出，而应该是人均预期寿命的不断延长，教育年限的不断延长和人口结构与劳动力供求关系的深刻变化，应该是合理调整人类生命周期、劳动力供求和代际负担的需要。

在现阶段，甚至在相当长的一段时间内，中国的养老金都没有不能还清的问题。目前，地方收入与支出的差距只是国家统一的法律制度安排因地区划分而异化的一个不好的结果。

从国际经验来看，养老金的收入和支出不一定构成推迟退休年龄的原因。在这方面最有发言权的国家无疑是德国，世界上第一个建立社会养老保险制度的国家。德国采用现收现付的财务模式，追求年度收支平衡。它已经平稳运行了120多年。在平均预期寿命超过80岁之后，2011年有45亿欧元的年度盈余。德国政府决定从2012年起将养老保险率从19.9%(劳动力和资本均为50%)降至19.6%，并继续提高养老金福利。同时，决定从2012年1月1日起推迟退休年龄，即从目前的65岁逐步延长到2029年的67岁。

显然，社会养老保险制度的创始国并没有因为养老金缺口而推迟退休年龄，而是基于人均预期寿命的延长和人口结构的变化，这是维护代际公平的需要。

就中国而言，考虑到人均寿命延长、受教育年限逐渐延长、劳动力无限供给的时代已经成为历史这一客观事实，逐步推迟退休年龄是不可逆转的趋势，但这不是一个可以立即推进并迅速调整的问题，而是一个需要仔细考虑的多种因素的综合影响。

我在2007年主持相关战略研究时，提出了一个基于寿命、教育、就业和维护代际公平的计划。其基本思想是采取小步骤，先有女性，后有男性，并考虑特殊方式，力争在20世纪40年代实现65岁男女同年龄退休。我认为这是一个更合理的计划。

因此，延迟退休年龄是一个策略性的问题，主要与现时的青少年有关，而与老人或接近退休年龄的人无关。

新京报:目前，只要有人提出“推迟退休年龄”或“推迟领取养老金”，很多人都会反对。人们认为多付少拿肯定不划算。你如何看待这一现象？

郑功成:我已经说过，我不同意将延迟退休年龄与养老金的收入和支出挂钩的想法，但我认为应该允许这样说。我们需要的是从多个角度进行理性深入的讨论，并在讨论中寻求一条更加合理公平的改革道路。

我的观点一直很明确，即我不主张“多付少付”来损害被保险人的利益，但我主张应该对推迟退休者的利益进行补偿，即避免推迟退休者的利益因养老金待遇的提高而受到损害，这与推迟退休只是人们生活周期的合理调整、解决未来劳动力供给紧张、维护代际负担公平的取向是一致的。

如果政策制定者只有“多花钱少花钱”的“计算”，他们将失去自己的公正。

同时，我不同意每个人都擅长计算个人得失，因为社会保险制度最大的功能是减轻对生命风险的担忧，为所有被保险人提供稳定的安全期望，其最大的优势是在政府和用人单位的共同分担下实现被保险人之间的互助。

如果每个人都应该准确计算自己的得失，谁来分担长寿者和疾病患者的风险？此外，没有人能确定他们活不长或生病。因此，社会保险是在群体利益最大化中实现个人生命安全利益追求的制度安排。

制度统一是“唯一的出路”

当务之急是尽快建立政府机关事业单位养老保险制度，同时建立统一核算与会计核算相结合的财务机制，尽快实现年轻一代权利义务的公平，缩小老一代的待遇差距。

新京报:目前，似乎每个人都在关注基本养老保险制度。这个系统能为老年人将来提供安全感吗？

郑功成:“老有所养”需要一个制度体系，而基本养老保险只能解决老年人的基本经济来源。因此，基本养老保险是不够的。

我国的目标是建立多层次的养老保险体系，同时大力发展养老服务。

国务院近期出台的促进养老服务业发展的政策，无疑是最终建立一个完整的“为老年人提供安全感”体系的重要举措，值得期待。

新京报:公众对养老金的怀疑来自两个方面:一方面，他们对公平性有所怀疑(双轨或多轨)；另一方面，公众对未来的期望不明确，所以他们反对大多数改革计划？

郑功成:必须承认，现行制度确实存在不公平，不公平有三个方面。

首先，在政府机关、事业单位和企业的退休制度中，这两个群体的权利和义务是不平等的，待遇上有很大差距。

第二，不同地区企业职工养老保险制度的缴费负担和待遇支付也不公平。

第三，同代人的不公平，老一辈的不公平，年轻一代的不公平。

我刚才指出，制度设计应该“保持同代人的相对公平”，这应该是一个非常重要的原则。要体现这一原则，就必须在制度设计中体现“老有所为，新有所为，过渡有所为”的基本理念。

新京报:双轨制养老金制度应该如何以及何时推进？

郑功成:毫无疑问，政府机关事业单位的传统退休制度必须向社会养老保险制度迈进，真正采用与企业职工养老保险相同的筹资机制、统一的账户模式和待遇计算及支付方式。实现养老保险制度的统一是改革的唯一出路。

当务之急是尽快建立政府机关和事业单位的养老保险制度，使公职人员和企业员工能够承担起支付自己养老费用的义务，同时建立统一核算与支付相结合的财务机制，采用计算和支付员工养老金的方法对福利进行调整，尽快实现年轻一代权利和义务的公平，缩小老一代的待遇差距。

公众对老年人住房反应过度

住房养老不能成为国家养老保障制度的法律安排，只能是一种自愿的、补充的养老方式。

新京报:从实践来看，中国的社会保障体系存在很多漏洞，搭便车行为层出不穷。如果员工养老保险制度在全国范围内协调一致，会不会有更大的管理问题？我们应该如何处理这个问题？

郑功成:国家总体规划对精细化管理的要求会更高，管理难度也会增加，但这不能成为阻碍系统优化的理由。

当然，同时也要提高办案能力，包括实现办案机构的法制化，明确办案机构与行政监察机关之间的问责制度，建立全国统一的信息网络，实现全国联网和实时监控。

此外，要解决立法不到位、司法缺位的问题，完善预算管理，树立司法监督权威，建立信息公开机制，接受公众和媒体的监督。

新京报:在中国现行的养老金制度下，企业支付的负担很重。你觉得这个怎么样？

郑功成:中国职工养老保险的名义缴费率确实偏高。然而，根据我们的调查和计算，中国雇主的平均实际支付率比名义支付率低2-3个百分点。目前的主要问题是，不同地区之间的支付负担非常重和轻。

如果国家总体规划得以实现，不仅支付负担可以公平，而且全国大部分地区雇主的实际支付也将大大减少。现在只需要将负担很轻的地区的企业的实际支付负担提高到正常水平。

新京报:最近，公众非常关注老年人的住房问题，这引起了一些讨论和担忧。你认为老年人的住房怎么样？

郑功成:公众对老年住房的反应有点过分，这实际上是对这一政策的误解。由于住房养老不能成为国家养老保障制度的法律安排，它只能是一种自愿的、补充的养老方式，可以由房主根据自己的生活安排和需要，在政府相关政策的支持下加以考虑。

老年住房既不能成为养老保障的主流方式，也不能代替政府主导的社会养老保险和养老服务，而是让老年人多选择一种养老方式，让他们能够更从容地养老。因此，它客观上只与少数有需要的人有关，绝对没有必要引起不必要的忧虑。

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