楼继伟谈财税改革思路：直接税为主不是方向

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对楼继伟来说，他面前的任务之一就是研究和制定新一轮的中国财税体制改革，这也是国务院向财政部提出的一项艰巨任务。

作为一名1994年参与分税制改革设计的“老手”，楼继伟将继续撰写自己的关于体制改革的“新传记”。楼继伟担任财政部副部长9年，之后管理主权财富基金投资5年。他对金融和金融的熟悉使各行各业的人都期待着中国下一次的财税改革。

深化财税改革的最大困难在于如何重构中央与地方的财政关系。随着年初楼继伟新书《反思中国政府间的财政关系》的出版，他关于调整中央与地方财政税收关系的思想也浮出了水面。

正如他在书中所说，他克服困难的决心是，金融的一半是“财富”，另一半是“政治”。如果之前的改革主要涉及“财富”并触及“政治”，那么“政治”在下一步就不能被绕过。

作为“市场改革家”的代表，楼继伟被许多人视为“最专业、最了解市场”的高级金融官员。今年6月，他在向全国人大常委会作2012年中央决算报告时，提出“要管好、管好财务，不要放开、不要到位，要更大范围、更大范围地发挥市场作用。”这一机制的作用将进一步发挥中央和地方政府的积极性。”这一声明也传达了一个重要信号，即财税改革有助于市场经济的发展。

在过去的六个月里，楼继伟也延续了他学者型官员的本色。7月，他的论文《中国需要深化改革的六大体系》获得第15届孙经济科学奖，这是中国经济学的最高荣誉。事实上，早在1994年，他就凭借《建立一个规范有效的新金融体系》一文获得了这一奖项。

当前，中国经济正处于转型升级的关键时期。如何通过简政放权和深化改革来推进财税体制改革，激发市场活力，关系到中国经济的未来。党的十八届三中全会即将召开，新一轮财税体制改革的大鼓即将敲响。未来的金融宏观调控会有什么新变化？财政收入增长放缓会影响民生支出吗？下一轮财政和税收改革的方向是什么？楼继伟近日接受记者采访，回应了社会关注的财税焦点问题。

财政收入将转向中速增长

7月20日，在莫斯科举行的20国集团财长和央行行长会议上，楼继伟对“中国经济将更快增长”的希望作出了直接回应:“我告诉他们，你们不要想它，你们的功课需要自己做。”

楼继伟的观点进一步表明，现政府已经加大了对中国经济增长下滑的容忍度。正如他在第五轮中美战略与经济对话上的讲话中所说，鉴于当前的经济形势，中国今年不会出台大规模的财政刺激政策，但将在保持财政赤字总量不变的情况下，重点促进经济增长和就业，并进行一些政策微调，更多的精力将用于推动下一轮财税改革。

经济增长的下降也迫使中国学会适应财政收入增长的下降。1994年分税制改革后，中国财政收入连续多年高速甚至超高速增长，20%或30%的增长率达到或超过同期国内生产总值的增长率。然而，随着经济增长的放缓，今年的收入增长率开始低于同期的国内生产总值增长率，表明中国的财政收入已经告别了以前的高增长时代。

金融周刊:2013年1-7月，全国公共财政收入为8.04万亿元，比2012年同期增长8%，增速下降3.6个百分点。其中，中央财政收入为3.83万亿元，同比仅增长2.6%。如果增长率保持在这个速度，中央政府的收入可能无法完成预算收入。如何应对财政收入增长放缓？你能实现今年财政收入的年度预算目标吗？

楼继伟:今年以来，国家财政收入增速放缓。特别是1-7月，中央财政收入增长2.6%，比7%的预算目标低4.4个百分点，增速有所放缓。主要原因是由于经济增长放缓，主要经济指标的增长率下降，影响了财政收入的增长。今年，营改试点领域和行业进一步扩大，小微企业所得税优惠、提高增值税和营业税起征点等减税政策出台，对今年的财政收入产生了一定影响，主要体现在中央政府减少了更多的收入。与此同时，全球经济复苏缓慢，中国外贸进出口增速明显放缓，进口税增速大幅下降。此外，一些特殊因素，如去年年初专项石油收入较高，导致去年上半年财政收入增长较快，基数较高，这也对今年上半年财政收入的增长速度产生了一定的影响。

从全年收入趋势来看，7月份中国制造业pmi超过50%，经济复苏趋势明显，贸易形势正在好转。近两个月来，中央政府收入的增长率有所上升。在接下来的几个月里，中央政府收入的累计增幅将逐步增加，因此不可能完成年度预算。总体而言，未来财政收入可能转向中速增长。

金融周刊:今年以来，财政政策在确保经济稳定增长方面发挥了重要作用。当前如何运用财政政策促进产业结构调整？政策鼓励的方向是什么？

楼继伟:下一步，财政部门将继续按照中央政府的决策安排，运用财税政策工具，在稳增长、调结构、惠民生的重点领域和关键环节发挥更大作用。

为了贯彻八项中央规定，政府带头过着拮据的生活。今年，中央政府在“三项公共基金”预算的基础上进一步削减了5%的一般支出。

在减少一般支出的同时，应更多地利用财政资源保障和改善民生，支持和鼓励战略性新兴产业发展，促进传统产业转型升级，促进产业结构调整和经济发展方式转变。

例如，支持实施“宽带中国”战略和“信息为民”项目，以促进信息消费；支持节能环保产业发展，促进环保产业刚性需求培育；通过设立铁路发展基金和安排铁路过渡补贴，可以加快铁路建设，提高铁路货运能力。

从今年8月1日起，月销售额不超过2万元的小规模增值税纳税人和营业税纳税人暂免征收增值税和营业税，减轻了企业负担。支持小微企业意味着支持就业，这也是保障和改善民生的重要组成部分。同时，进一步清理和规范行政事业性收费，会同有关部委取消和免除部分行政事业性收费，降低出入境货物检验检疫收费。最近，政府发布通知，决定从10月1日起降低20项行政事业性收费标准。

民生支出应该是“雪中送炭”

对于正处于深度转型调整时期的中国而言，财政收入增速放缓将迫使政府走上“一天过紧”的正常轨道，同时也带来了改善财政资金绩效、更加公平有效地保障和改善民生的新任务。

根据年初预算安排，中央财政用于教育、医疗、社会保障和就业、保障性安居工程、文化等直接关系人民生活的民生支出15712.5亿元，比上年预算增长13.5%，比上年决算增长9.6%。中央政府对地方政府的大部分退税和一般性转移支付也用于保护和改善民生。

在财政收入增长放缓的背景下，财政支出特别是改善民生支出的“刚性”增长，反映了政府保护民生的决心。然而，对于如此大规模的财政支出，如何提高资金使用效率是非常重要的。

“目前，仍有许多民生政策和制度不完善，缺乏约束。我们应该帮助穷人，而不是懒惰的人。”今年3月，楼继伟上任后首次发表公开讲话，指出下一步改善民生基金绩效的改革方向。

财经周刊:财政收入增长放缓会影响民生支出的进展吗？在当前的经济形势下，什么是合理的民生支出？

楼继伟:保障和改善民生是公共财政的优先方向。财政收入增长缓慢必然会带来支出压力。然而，民生始终是支出的重点。今年以来，民生支出的增长速度已经超过了支出的总体增长速度。

在当前的经济形势下，为了保护和改善民生，我们应该尽力而为。首先，我们应该用这笔钱做尽可能多的事情，我们不应该安排超出财政收入的支出。超出财政收入能力的支出是不可持续的，这是财政的基本原则。

同时，民生支出要保持底线，突出重点。保持底线意味着保持基础。有必要“雪中送炭”，而不是“锦上添花”，并考虑财政收入的可持续性。

目前，一些支出不符合实际，一些具体项目不合理。今后要根据实际情况确定支出的轻重缓急，以满足人民群众的迫切需要。与此同时，有必要评估一些项目支出，看看它们是否达到了预期目标。如果达不到这个目标，就应该进行一些调整，以提高财政资金的使用效率。

例如，在义务教育的投资，在一些地方，公立学校是豪华的，在一些地方，许多孩子挤在一个地方上学。很容易看出什么是“助雪”，什么是“锦上添花”。加大教育投入，解决流动儿童就学问题，改善集中连片贫困地区的办学条件。

用地方债务解决“吃饭”问题不会有回报

目前，新一轮大规模的政府债务审计正在各地展开，此次审计的一项重要任务就是找出地方政府债务的“家族”。

今年以来，随着中国经济增长放缓，中国的地方债务风险已成为一些西方国家“唱响空”中国经济的重要原因。

早在3月份，楼继伟就首次披露了下一步加强地方政府债务管理的想法。他说，通过调查，将对不同类型的地方债务采取政策。首先设法阻止地方政府债务的膨胀，然后研究和完善地方政府债务管理制度。总的方向是“为地方政府开辟一条正确的道路，堵住那些弯曲的大门。”

在接下来的几个月里，他反复强调要采取一系列措施防范金融风险，包括推进政府会计改革，加快建立政府财务报告制度，将地方政府债务分类纳入预算管理，建立规范的地方政府债务融资机制。

财经周刊:今年以来，一些地方出现了财政困难，地方债务问题引起了社会的关注。目前中国地方债务的总体规模有多大？有债务违约的风险吗？

楼继伟:目前，地方政府债务数据仍在进一步核实中。从掌握的情况来看，我国地方政府债务风险总体上是可控的，但地方风险不容忽视，早期债务增长较快的地方存在较大问题。目前，我们正在加强与一些地方政府的沟通，审计署正在进行新一轮的债务审计。

要防范和化解地方债务风险，首先要规范债券的发行，债券只能用于建设性支出，不能用于吃饭，即经常性支出。如果经常性支出需要通过债务来解决，它将不会有回报，这是绝对不可能的。

其次，地方举债要分类管理，政府要成为公益性建设债务的主体，然后用公共财政收入偿还；加强收入项目债务管理，用收入偿还债务。这两种债务都应该有制度约束，中央政府应该适当控制它们。

此外，将地方政府债务收支纳入预算管理，逐步形成以地方政府债券为主体的规范地方政府债务融资机制，严格控制新增地方政府债务。

开启税制改革的新时代

许多人认为，新一轮财税体制改革可能从税制改革开始。事实上，今年以来，随着财产税、资源税、消费税、个人所得税等多项税收改革的加快，中国正在开启一个税制改革的新时代。

1994年的税制改革是新中国成立以来规模最大、范围最广、影响最深远的一次税制改革，基本建立了与当前社会主义市场经济体制相适应的税制框架楼继伟在他的新书《反思中国政府间的金融关系》中说。

作为1994年税制改革的参与者和见证人，楼继伟现在站在一个新的起点上，肩负着指导新一轮税制改革的重要使命。

财经周刊:中国现行税制结构的主要问题之一是流转税太大。人们在食品、服装、住房和交通上要缴纳很多税，但这些税都包含在价格中，这让人们觉得税收负担很重。我们如何实现纳税？中国会取消间接税吗？

楼继伟:根据税负能否转嫁，税收可以分为直接税和间接税。间接税的特点是商品和服务的提供者可以通过提高价格或收费标准来转嫁税收负担。由于间接税在交易阶段纳税，容易被双方接受，且税源相对稳定，已成为许多国家财政收入的重要来源。

中国的增值税、营业税和消费税、美国的销售税、欧盟国家的增值税以及澳大利亚和加拿大的商品和服务税都是间接税。

中国不会废除间接税。在大多数国家，直接税和间接税并存。只有少数国家，如美国，受其宪法的限制，而欧洲也有很大比例的间接税。

当然，中国直接税比重较低是事实，未来的改革将增加直接税比重，但以间接税为主的结构不会改变。因为直接税直接对企业和个人的收入征税，实际操作起来比较困难。在未来的税制改革中，直接税不是方向，但公平、有效、简洁的税制结构才是方向。

《金融周刊》:目前，中国的免税金额为3500元，中国有2400万人纳税。在全球范围内，一般税收制度适用于个人税收。如何看待中国的个人税收政策，未来的改革方向是什么？

楼继伟:个人所得税是对个人取得的应税所得征收的一种税，已经成为世界上许多国家和地区普遍征收的一种税。在建立和完善个人所得税制度的过程中，中国始终坚持“低收入者不纳税，中等收入者适当纳税，高收入者多纳税”的原则，而一般的税制是除最贫困者之外的人纳税，发达国家个人纳税超过50%，这与中国的税收政策选择不同。

2011年6月，全国人民代表大会常务委员会通过《关于修改〈个人所得税法〉的决定》，将工资薪金所得的扣除标准从每月2000元提高到3500元，并对工资所得税税率结构进行了适当调整。透过这项调整，受薪人士的税项涵盖范围已由约28%减至约7.7%，而纳税人人数亦由约8，400万减至约2，400万。

根据“十二五”规划，我国个人所得税改革的下一个方向是从现行的分类税制向综合分类税制转变。在对一些收入项目实施综合征税的同时，纳税人的家庭负担，如供养人口和抵押贷款等，将被纳入扣除因素，这进一步体现了税收的公平性。改革进程有赖于完善立法和加强征管能力。

财经周刊:作为2013年税制改革的一个突破口，营改增对促进中国经济平稳发展和产业结构升级具有积极意义。今年交通运输业和一些现代服务业的改革试点扩大到全国以后，铁路、邮电行业的改革什么时候开始？营地改革能在2015年完全实现吗？

楼继伟:营改增是推进财税体制改革的亮点。这项改革从去年1月1日开始在上海试点，然后扩展到北京、江苏等省市。今年8月1日，试点改革扩大到全国。从试点运行来看，营改增进一步消除了重复征税，优化了税收结构，减轻了企业税负。

改革阵营的改革一旦开始，就没有回头路可走，我们必须继续前进。目前，交通运输业和一些服务业已被纳入改革阵营的试点范围。相比之下，如果铁路运输没有被纳入试点并进入扣除链，对铁路运输业是不公平的。

目前，财政部和国家税务总局正在积极筹备铁路运输和邮电通信行业试点，预计这两个行业将在今年年底或明年初纳入试点范围。同时，认真研究未纳入试点范围的其他服务业改革方案，力争在2015年完成改革阵营的改革。

从改革效果看，营改增进一步消除了重复征税，优化了税收结构，减轻了企业税负。今年上半年的减税规模超过500亿元。如果改革完全实现，未来的减税规模将达到几千亿元。同时，试点地区服务业发展加快，吸纳就业能力明显增强。至于一些行业反映的税负增加，我相信随着改革范围的扩大和试点行业的增加，抵扣少的问题会得到更好的解决，改革效果会更加突出。

财经周刊:营业税是地方税收最重要的来源。营地改革后，当地政府将失去主要税收。你认为将来如何建立一个地方税体系？

楼继伟:一旦营改增覆盖了所有地区的所有行业，就会推动金融体制改革。如何改变中央与地方的分配关系，是财税部门面临的一大课题。目前，财政部正在研究深化财税体制改革，包括如何建立地方税制。

地方税的主体是哪些税种？应该说财产税是一种自然的地方税。此外，资源税和环境税也可以作为地方税。

从全球来看，各国地方税收收入普遍低于支出，这就要求上级政府向下转移支付。在我国，要解决地方财政收入不足的问题，不仅要建立地方税收制度，还要研究如何更好地提高地方税收征管能力。还可以通过增加中央和地方共享税、压缩和合并特殊转移支付以及增加一般转移支付来加强地方财政安全。

楼继伟简介

1950年12月出生于浙江义乌。他毕业于中国社会科学院研究生院数量与技术经济系，获得经济学硕士学位。从1968年到1978年，他是南海舰队4009部队的士兵，首钢总控制室和北京自动化研究所的工作人员。1978年至1984年，他在清华大学和中国社会科学院研究生院学习。后任国务院办公厅研究室财务组主任、副主任；中国社会科学院财经研究所成本价格办公室主任；上海市经济体制改革办公室副主任、国家经济改革委员会宏观调控体系司司长；贵州省副省长；财政部副部长兼党组副书记；国务院副秘书长、政府党组成员、国家外汇投资公司筹备组组长；中国投资公司党委书记、董事长兼首席执行官；财政部长、党委书记等。中共十八届中央委员会委员。
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