农村土地确权将是一次重大变革

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国务院发展研究中心向十八届三中全会提交的383改革方案中，提出要深化土地制度改革，强调权利平等、准入自由化和公平分享。构建平等准入、公平交易的土地市场，即在规划和使用控制下，允许农村集体土地和国有土地平等进入非农土地市场，形成权利平等、规则统一的开放交易平台，建立统一土地市场下的土地价格体系。农村土地制度改革再次进入高层决策的视野。自从党的十七届三中全会提出要加强农村制度建设以来，中国的一些地方开始尝试改革农村土地产权制度。今年年初，原安徽省人大常委会副主任陆子修带领一批专家、学者和老干部，对安徽省100个村数千家万户的土地制度改革进行了调查。在调查过程中，他们感到自从35年前凤阳小岗村实行大承包改革以来，农村发生了巨大的变化，经济取得了长足的进步。然而，由于农村集体土地所有权的产权归属不清，政府的土地征用和工商资本获得了巨额利润，而农民的土地和产权却难以得到保障。因此，确认农村土地权利，推进产权制度改革迫在眉睫。针对当前我国农村集体土地产权改革，结合本次调查，记者采访了陆子修先生。 当前农村集体土地产权处于模糊状态 中国经济时报:中国宪法规定:“农村和城市郊区的土地属于集体所有，但依法属于国家所有；宅基地、自留地、自留山也属于集体所有。”这是农村土地所有权的基本概念。我国《土地管理法》规定了两种权利:土地所有权和土地使用权，农村土地使用权主要包括土地承包经营权和宅基地使用权。当我们谈论确认耕地的权利时，我们指的是什么？ 陆子修:农地确认解决了与相关法律的冲突问题。《土地管理法》规定:“土地承包经营期限为30年”，“农民集体所有的土地使用权不得转让、让与或者出租用于非农建设。”《物权法》规定，“土地承包经营权人对其承包的耕地、林地、草地享有占有、使用和收益的权利”，“宅基地使用权人对集体所有的土地享有依法占有和使用的权利”。根据《物权法》，农民的土地使用权是一种排他性用益物权，也就是说，它是一种事实上的权利，而不是一种简单的契约权利。显然，《物权法》对农民的土地权利提供了更高的保护，《土地管理法》对农民土地权利的保护与《物权法》不一致。 中国经济时报:农村集体土地有很多种。具体的产权关系是什么？ 陆子修:农村集体土地大致有六种类型:耕地、山林、四荒地、农业建设用地、非农建设用地和宅基地。我们发现，每一种集体土地在产权方面都不同于集体经济组织的成员，即农民。耕地和林地资源基本上由农民按固定年限承包，在承包期内具有明显的排他性和排他性。由于自然条件和地理环境的不同，农业建设用地的产权可能只惠及部分农民，不同成员之间的产权也不同。宅基地与农民的住房产权紧密相连，其产权在集体经济组织中更具排他性和排他性。非农建设用地是农村商业用地，其产权关系在所有成员中最为平等。农村集体土地产权也存在模糊地带，即在城市化进程中，县改市、村改居后，农民集体所有的土地性质模糊不清。根据《宪法》和《土地管理法》，城市土地是国有的，所以在县改市、村改居后，原来属于农民集体所有的土地是国有的还是集体所有的？现实中，一些县改为城市后，原有的农村土地仍然属于农民集体所有。经过一些改变，它们变成了城市土地。 自中国实行以家庭承包经营为基础的双层经营体制以来，农村实际运行中出现了三种情况。一是大部分农村土地所有权和承包经营权已经分离，实现了双层经营；第二，中西部一些农村已经恢复了小农经济模式，统一管理层缺失；第三，一些沿海发达地区，如广东、江苏、浙江等农村地区，出现了从“土地权”到“股权”和土地股份合作等新的经营形式，但尚未得到国家法律和政策层面的认可。当前农村土地产权制度存在十大弊端中国经济时报:当前农村土地产权制度模糊，最大的弊端是不能保护农民的土地权益，这是确认农村土地权利的初衷之一。 陆子修:我们得出结论，目前的农村土地产权制度有十个缺点。 首先，不明确的土地产权损害了农民最基本的财产权。农民有承包土地的权利，从而实现“农民有自己的土地”。但是，我国农村土地属于集体所有，农民没有土地所有权，因此他们从土地中获得的财产收入很少。例如，在东部一个经济发达的省份，2012年农民财产性收入的比例不到5%，全国平均水平为3%，中西部省份的比例甚至更低。第二，它挫伤了农民保护土地的热情。改革之初，农民非常珍惜土地，但是承包是有时间限制的，所以农民没有发现真相。目前，许多地方出现了“弃农”现象，甚至进行掠夺性开发，拼命使用化肥和农药赚钱，导致土壤板结和土地荒漠化。第三是农村精英人才外流。当然，农村劳动力向二、三产业转移是非常合理的，农业的发展也应该减少农民的数量。然而，许多农村地区的年轻人和中年人已经离去，精英人才从农村地区流失。许多农民是386，199名军人(38名妇女，61名儿童，99名老人)。农村地区的空村集中、空移民和人口老龄化现象日益严重。由于双重户籍的限制，即使农民流向城市，也不能真正融入城市，成为“城市漂泊者”。 第四，产权的模糊加剧了城乡之间的不平衡。城乡分割的二元土地市场和相关法律的不公平导致大量农村土地资源低价流向城市，这使开发商变肥、地方政府高兴、农民遭殃，加剧了城乡失衡。据我们的不完全统计，被征地农民的补偿一般只占政府通过招标、拍卖、挂牌出让土地收入的5%左右。农民说土地融资让政府带头，开发商带头，农民得到一小部分。第五，政府职能错位。城市土地属于国家所有，国家有权征用农村土地。政府不再是土地交易市场的法官和农民土地产权的保护者，而是城乡土地市场的领导者和建设用地交易权的垄断者。地方政府热衷于通过其行政权力获得土地增值收益。第六，模糊的土地产权导致了社会动荡。土地权属不清导致一些地方基层政府和村委会、村民小组等村民自治组织随意处置农民集体所有的土地，导致农民上访频繁，维护基层稳定的压力加大。第七，土地已经从财富之母变成了腐败的温床。土地是农民谋生的重要手段，也是农民投资和积累财富的主要途径。农村集体土地的产权名义上属于农民，由村委会管理。然而，由于主体缺位和产权不清，控制权实际上集中在少数人手中，这就容易产生腐败。国务院曾宣布60%的腐败案件与土地有关。第八，它极大地限制了国内需求的扩大。城市土地实行市场经济体制，可以自由交易，而农村土地不能自由流通。事实上，它仍在从事系统规划。农村土地的财富仍在沉睡，无法以固定价格实现，导致内需停滞。许多农民工外出打工挣钱建房，但他们没有土地和房屋的产权。“活资金变成死资产”，影响农民消费，扩大再生产。九是缺乏发展小城镇的动力。农村土地产权不能流动，农民不能退出土地，也不能迁移到城镇定居。这使得小城镇发展缺乏农民，农民是主要需求主体。此外，小城镇缺乏市场化发展手段，基础设施难以建设，公共服务难以完成，对农民的吸引力更低，形成恶性循环。十动摇了党的执政基础。农村稳定导致国家安全。但是，由于农村土地产权不清，村委会甚至乡镇随意处置集体土地资产，一些地方爆发了群体性事件，使农民和政府倾向于对立，干群关系趋于紧张，动摇了我们党的执政基础。 在现行法律框架下进一步明确农民分享的土地产权 中国经济时报:农村土地确认的核心是解决权利平等问题，包括平等获取、公平交易等。，即打破“二元性”的瓶颈，真正实现同样的土地、同样的权利和同样的价格。从这个意义上说，这是继上个世纪推行农村集体土地家庭承包经营的第一步之后的又一次重大改革。 陆子修:农地确认将把农村沉睡的土地资源转化为实物资产和资本，释放出价值数百亿元的巨额财富。这确实是一个重大变化。在这方面，我们提出一些建议:[/h 1..在《宪法》和《物权法》的框架内，进一步明确农民分享的土地产权。现行的集体所有制是一种共同的产权制度，也是一种产权主体不明、权力不完全的产权关系。建议根据现行《宪法》和《物权法》，实行按份分享产权的原则，成立不同类型的合作社，明确农民按份拥有集体土地所有权，并使农民拥有土地占有、使用、管理、收益和处置等完整的权利和职能，以消除现行集体共同所有权制度下集体土地产权不明晰和不完整的弊端。确认农民通过长期承包制行使的集体土地所有权是符合法律原则的，不会改变农村土地集体所有权的整体性质。不必担心承包土地的所有权会确认给属于集体经济组织成员的农民。[/h 2..以合作社和一些社会组织为载体，行使农民集体土地所有权。以村民小组、村民委员会甚至乡镇农民集体作为农民集体土地所有权的主体，实际上是人民公社“三级所有制、集体所有制”计划经济体制的残余，早已不能适应市场经济发展的需要。中国宪法已经规定:“生产、供销、信用、消费等多种形式的农村合作经济，是劳动人民集体所有制的社会主义经济。”今年的中央一号文件说得更好，“农民专业合作社是推动农民进入市场的基础主体，是发展农村集体经济的新实体，是创新农村社会管理的有效载体。“有人建议，农村集体土地所有权的主体应该是合作社，而不是农村自治组织，更不用说行政组织了。属于村内两个以上农民集体的，村内设立的土地合作社行使所有权。一些社会组织，如农村学校，也可以成为农村集体土地所有权的载体。农民家庭作为集体经济组织的成员，是集体经济中最小的家庭经营单位。要建立合作社，就要建立以家庭经营的农民为单位的农村集体土地所有权。[/h 3..探索建立农民土地产权市场交易制度。让一些愿意到城镇的农民有条件地在农村土地产权市场上交易和出售他们的土地产权，并把他们变成资本。合作社中的其他农民有权优先购买这部分产权。坚持“依法、自愿、有偿”的原则，制定配套政策法规，建立农村土地产权交易市场，培育新型农业经营主体和服务主体，加快农业规模化、现代化发展。[/h 4..按照“同地、同权、同价”的原则，积极培育农村集体建设用地市场。目前，农村集体建设用地自发进入市场，但政府对农村集体建设用地的市场交易没有统一规范的政策法规。建议加快建立统一的城乡建设用地市场，在满足规划的前提下，积极推动农村集体建设用地进入市场，与国有建设用地享有同等权益。尽快出台政策法规，尽快解决“小产权房”问题，这不仅可以增加农村集体经济和农民收入，还可以搞活房地产市场，稳定城市高房价。[/h 5..加强农民宅基地产权保护，积极培育农村房地产市场。建议根据农村集体土地产权制度改革的需要和城乡一体化发展的大趋势，依法保障农民宅基地及其房屋的产权，逐步放开农村房地产市场，实现城乡居民在房屋占有和交易中的平等权利。[/h 6..加强对农村合作经济组织的金融支持。建议国家设立合作开发银行，为农村产权制度改革中即将大发展的各类合作经济组织提供政策信贷、担保和贴息等金融支持。政府出台相关政策促进农村信用社发展，并从预算中预留部分资金作为配套资金，为农民信用社贷款项目提供低息甚至无息贷款，以支持农民信用社发展。[/h 7..改革现行的土地征用制度，政府逐渐退出土地市场。在农村集体土地产权制度改革的同时，建议中央政府制定这样一项政策，即除非符合《土地管理法》第五十四条规定的公益性四项要求，否则政府不得征用集体土地。根据市场经济原则，所有工商用地都由农村土地产权合作社和土地使用者进行交易。根据土地规划和相关法律，政府对土地市场进行监督和管理，并根据经营和非经营、商业和公益、工业和农业等不同类型的土地交易确定不同的土地交易税、土地增值税和所得税税率，以对土地市场交易征税和保护国家利益。对于涉及农民或家庭农场的土地交易，为了扩大农业种植和经营规模，将给予减税和免税，并向购买者提供低息或优惠贷款，以鼓励他们。

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