楼继伟 改革老兵再出发

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“我说话直截了当。今天我改变了我的官方身份，我试图做一些调整。”。3月25日，新任财政部长楼继伟在中国发展论坛2013年年会上首次亮相，并发表了题为《包容性增长中的财税改革》的演讲。在开场白中，他形容自己是“真诚和恐惧的”。

这是他就任新财政部长以来首次公开露面，市场期待楼继伟在这次讲话中传达他未来的财政政策理念。

“一些政府部门过于相信自己干预经济和社会发展的能力”，“我们应该帮助穷人，而不是懒人”，“没有天上的馅饼，也没有免费的午餐”，“财政不能承诺太多，收入不够”...楼继伟关于财政和税收制度的声明继承了他“直截了当”的讲话风格，相当耐人寻味。

“思路清晰，演讲有条理”，观众对楼继伟的演讲进行了点评。在短短几分钟的演讲中，他对中国财政和税收改革方向的选择浮出了水面。

担任财政部副部长9年的楼继伟，此后管理主权财富基金投资5年，对金融和金融都有着深刻的理解；从军人到“市场学派”和“研究学者”，他经历并参与了1994年分税制改革的设计，现在他将执掌新一轮的财税改革。

二十年的宗族改革

五年后，楼继伟重返财政部，新一轮财税改革是一项重要任务。作为一个在1994年参与设计分税制改革的“老手”，也许没有人比他更了解过去20年来财税体制中积累的新矛盾。

1992年，小平同志南巡确立了市场经济的发展模式，间接调控体系的构建自然要求金融体系框架有新的突破，从原来的行政分权转向经济分权。因此，1994年的分税制改革在分税制的基础上建立了一个分级的财政体制框架。

“当时，有一种真正的压力促使我下定决心进行改革，那就是中央政府被迫进入一种无路可走、难以维持的状态。1980年，在不同的炉子里吃过饭后，政府实行了一次总付制度。到20世纪90年代初，中央政府已经三次向地方政府借钱，日子确实不好过。1994年实行改革后，财政收入不再按隶属关系组织，原来的40种税收减少到20多种。改革的力度和难度以及决策水平的确定在世界上是罕见的。后来的实践证明，如此大规模的改革行动的风险比预期的要小，结果也比预期的好。”财政部金融司司长康佳对分税制改革发表了评论。

1994年的分税制改革是处理政府与企业、中央与地方之间基本关系的一个里程碑式的突破。然而，这一改革不可避免地带有很强的过渡性色彩。中央和省级政府已经实现了分税制框架，但仍有四级以下的省级政府，却未能实现分税制。此外，在当时的分税制中，所得税仍然是按照行政隶属关系组织的，并没有进入分税制状态。

近年来，金融体系不断受到批评。分税制运行中出现了一系列新的矛盾。在今年的两会期间，许多学者建议加快财税改革。

“这不是分税制基本制度的问题，而是改革没有完成，分税制的目标没有推进到位。如何深化改革，进一步完善体制框架，应该是我们下一步要考虑的重点和战略问题。”康佳说。

目前，楼继伟的困境类似于1994年分税制改革中的困境:财政收支的困境。与金人庆和谢年均增长20%-30%相比，当前财政收入增长已经进入瓶颈期。中国的经济增长中心下移，从过去的两位数增长率降至7%-8%。相应地，财政收入的增长率将从过去的20%-30%下降到一位数。

事实上，近年来金融增长率呈下降趋势。2011年，国家财政收入增长了约25%，但2012年降至12.8%。今年前两个月，国家财政收入仅增长7.2%。

与财政收入增长率的波动不同，财政支出具有刚性特征。养老金、医疗和教育等财政支出只是增加了；近两年来，环保、经济适用房等民生投资不断增加；十八大以来，中央提出了“中国梦”，建设“美丽中国”和城市化需要资金支持。从城市化的角度来看，政府加大投入是不可避免的，新型城市化不仅是土地的城市化，也是人的城市化。然而，如果人们想成为城市公民，他们需要在养老等社会保障和教育等民生方面加大投资。城市化进程中财政支出的增加是不可避免的。

从地方财政的角度来看，土地财政的不可持续性已经逐渐暴露出来，如果今后不增加税源，地方财政将会遇到很大的困难。自2008年以来，地方政府发起了新一轮大规模投资，许多项目缺乏可覆盖的现金流。几年后，随着债务进入集中结算高峰期，地方财政捉襟见肘，不仅后续资金投入不足，而且前期积累的金融烂摊子也要消化。当地政府缺乏资金，但只能通过发行债券来借款，这可能最终导致泡沫破裂。

财政收支矛盾已经很严重了。为了应对这一矛盾，今年的预算赤字达到创纪录的1.2万亿元。国务院领导还提议在法律的三个章节中削减政府开支。我相信楼继伟已经感受到了肩上债务的重量。

上任后，楼继伟的“第一把火”指向了防范地方政府债务风险。他在“中国高层发展论坛”上透露，财政部正在部署对地方债务的研究。根据国家审计署统计的约11万亿元债务，它区分显性债务、隐性债务、直接债务和或有债务，分析风险，并采取不同类别的政策来阻止地方政府债务的扩大。在那之后，计划是“打开一条正确的道路，堵住弯曲的门。”

此外，学术界对近年来推出的“营改增”也寄予厚望，认为可以以此为突破口，促进中央与地方的利益再分配，建立权力与财权相匹配的财税体制。

走进三里河南街的士兵

1968年，楼继伟17岁参军，成为南海舰队4009分队的一名士兵。

也许正是这一军事经历打磨了楼继伟的直率性格和未来的行动风格。

1973年退休后，楼继伟被分配到北京首钢总控办公室和北京自动化研究所。1978年，楼继伟在文革后举行的第二次高考中被清华大学计算机系录取。本科毕业后，他继续在中国社会科学院研究生院深造。

从研究生院毕业后，楼继伟进入了研究室。自1984年起，任国务院办公厅研究室财务组主任、副主任，中国社会科学院财经研究所成本价格办公室主任。在此期间，楼继伟被时任国家经委副主任的朱镕基发现并赏识。朱镕基成为上海市市长后不久，楼继伟被任命为上海市经济体制改革办公室副主任。

1992年，楼继伟被调到国家经济体制改革委员会，担任宏观调控体系司司长。国务院体改委成立了国务院体制改革规划领导小组，未来中国全面改革协调理论的重要倡导者和实践者——吴敬琏、周小川，以及未来著名的郭树清、李剑阁将齐聚一堂...他们有一个共同的标签——“市场学校”。

楼继伟成了朱镕基的得力助手，并在1994年参与了中国分税制改革的设计。

改革结束后，楼继伟于1995年被“派遣”到贵州省工作，并成为副省长。据说，在他担任副省长的三年时间里，他了解了几乎所有当地商品的价格，从电价到猕猴桃价格不等。如果一个省的企业有上市的意愿，他会亲自检查。对公司的了解甚至可以细化到运输成本、竞争对手的情况、下岗工人的安置以及资产负债表中的一个小细节。

1998年3月朱镕基就任国务院总理后不久，楼继伟再次被召回北京担任财政部副部长兼党组副书记，继续主持财税改革。

当他作为财政部副部长主管预算部门时，他直率的性格经常“得罪人”。据媒体报道，在全国人大召开前，全国人大常委会预委会组织的预算座谈会上，楼继伟直言不讳地回应了预委会一位官员提出的反对意见。“你不了解预算。”当时场面很尴尬。

楼继伟担任财政部副部长九年，其间经历了项怀诚和金人庆两位财政部长。

低调的“基金经理”

2007年，中国政府决定成立一只主权财富基金，57岁的楼继伟于当年3月被提升为国务院副秘书长，负责组建一家新公司。同年9月，他正式成为中国投资公司董事长。

从金融到金融，掌管2000亿美元的楼继伟已经成为中国最大的qdii基金经理，无疑也是世界上最有实力的基金经理之一。

同年7月，楼继伟还担任中国投资公司下属的中央汇金投资有限公司董事长。

楼继伟一上任就面临着巨大的压力:首先，发行特殊国债(中投的资金来源)的法律效力受到质疑。

2007年6月29日，在中国投资公司筹建期间，第十届全国人民代表大会常务委员会通过了财政部发行1.55万亿元特种国债的议案。按照当时美元对人民币的汇率，这笔特殊国债的金额相当于约2000亿美元，成为中投公司的资金来源。

应财政部部长金人庆、楼继伟的邀请，国务院发展研究中心金融研究所所长夏斌、中国社会科学院金融研究所所长李阳等学者对国债专项议案表示支持，并肯定了发行的好处。无论其合法性和合理性如何，特殊国债给楼继伟带来的现实是，中投公司每天必须赚取3亿元，以支付约5%的年利息成本。

中投有限的投资范围和全球投资遇到的政治障碍，都是楼继伟每分钟都需要思考的难题。

美国次贷危机爆发时，中投公司出海了。第一次投资并不顺利，就在投资黑石之后，股价暴跌，导致投资亏损。然而，作为中投公司的长期投资者，他有着坚定的立场。

作为一只主权财富基金，中投公司类似于一家国有企业。在海外投资时，其交易对手通常会给予更多限制。同时，汇金作为中投公司的子公司，持有四大国有商业银行，这些银行在美国都有分行，因此美国将中投公司视为美国银行的控股股东，这导致了对中投公司在美国投资的限制和审查。

然而，由于主权财富基金的特殊性，楼继伟只能对中投基金的投资和收益保持沉默。一些中投人士无奈地表示，有来自外国媒体的消息称，中投有意收购一项资产。事实上，只有这些公司利用中投收购的噱头来提高股价。

低调的楼继伟在年度业绩披露中只显示了中投的增长:中投海外投资组合的年回报率从2008年的-2.1%上升至2009年的11.7%，2010年第一个财年的回报率为11.7%，在2011年低迷的市场中，累计年回报率仍达到3.8%。

在楼继伟离开中投之前，中投与汇金的关系逐渐明朗。随着中投国际在香港注册，中投国际与汇金的分拆框架已基本建立，中投国际将进行海外投资。

改革是不可逆转的，财政和税收改革也不例外。经过20年的市场化改革探索，楼继伟和他在体改委的同事们已经走过了“摸着石头过河”的阶段。新的改革仍然需要打破自上而下的驱动。新财政部长，新期望。