张嗣兴：做好顶层设计 促进城镇化健康发展

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城市化是一个历史问题，不是短期或运动性的，它也是一个有利有弊的问题。因此，我们必须研究和遵循其发展规律，全面考虑顶层设计，尽最大努力避免可能出现的挫折、波动，甚至弊端或危害。

城市化是中国现代化的历史任务，也是扩大内需的最大潜力。中央经济工作会议将城镇化列为2013年的六大工作重点，城镇化战略被提到一个新的高度。目前，中国的城市化率已经达到51.3%。如何提高城镇化质量，引导未来城镇化健康发展，是各界关注的焦点。

最近，有两条新闻引起了特别的关注。首先，在2012年多次中央层面会议升温后，2 013年新年伊始，有报道称，国家发展和改革委员会牵头，10多个部委参与了《促进城镇化健康发展国家规划(2011-2020)》的编制工作，该规划将在2013年全国人大会议前后发布。据了解，《规划》将涉及中国20多个城市群、180多个地级以上城市和1万多个城镇的建设，这将为新型城镇化提供发展思路和具体要求。第二，全国城镇化工作会议将围绕2013年两会召开。虽然当前全国城镇化工作会议的具体情况并不明朗，但在过去，城镇化是由地方政府主导的，缺乏顶层设计。在这种形势下，召开这次会议具有一定的紧迫性和意义。如果能在最高层面上整体解决，无疑将非常有利于城市化进程中观念的转变和质量的提高。在城镇化方面，十二五规划提出三个产业同步，十八大报告专门增加了信息技术。它的意义有两个方面:一是丰富了中国现代化的内涵。也就是说，中国要实现的社会主义现代化是工业化、城市化、信息化和农业现代化的现代化，而不是工业化或城市化的现代化。其次，指出了四个现代化同步的关键点:一是信息化与工业化的深度融合。这是为了适应未来新技术革命的需要，通过信息化促进制造业的数字化。二是工业化和城市化的良性互动。中国城市化质量不高，最根本的问题是农业转移人口的市民化。工业化，要促进农民有序地向市民转化，从而实现真正的城市化。第三，城市化和农业现代化应该相互协调。目前，我国农业现代化水平远远落后于工业化和城市化水平，下一步要努力协调城乡发展，通过提高城市化质量和增加农业转移人口的市民化来推进农业现代化。

城市化是一个历史问题，不是短期或运动性的，它也是一个有利有弊的问题。因此，我们必须研究和遵循其发展规律，全面考虑顶层设计，尽最大努力避免可能出现的挫折、波动，甚至弊端或危害。在城市化的道路上，失败的教训不仅深刻，而且深刻。20世纪，拉丁美洲的城市化以惊人的速度发展。在不到一个世纪的时间里，拉丁美洲的城市化水平接近发达国家，但高速的城市化也带来了许多问题。当时，拉美城市的人口增长率在十年内翻了一番，但这并不意味着拉美工业化对城市化提出了如此高的要求。到20世纪70年代中期，拉丁美洲城市人口比例已占该地区总人口的6 0%，但工业人口比例未超过20% ~ 30%。一些学者曾经指出，按照正常的发展速度，当时拉丁美洲的城市人口应该是1520万，但实际上已经达到3000万，几乎是正常水平的两倍。城市化速度大大超过了工业化速度，导致城市化水平与经济发展水平脱节。拉丁美洲城市化水平的提高为工业化创造了有利条件，但拉丁美洲却为此付出了超出发展阶段的沉重代价。据联合国拉丁美洲经济委员会统计，20世纪90年代，拉丁美洲有30% ~ 40%的人处于极端贫困状态，20%的人的收入占社会总收入的4%。这与非洲和亚洲许多国家的大多数穷人生活在农村地区的情况不同。拉丁美洲大城市的贫困状况已经变得普遍，这主要是由于收入水平低而不是固定资产稀缺造成的。随着贫困的城市化，贫困差距日益扩大。根据世界银行和国际货币基金组织的调查，拉丁美洲的收入分配已经达到世界上最不平等的水平，富人占总人口的10%，占总收入的60%。比较日本、韩国、新加坡和台湾等成功实现经济转型并成为城市化进程发达的国家和地区，发现它们的总体特征是随着城市化率的提高，贫富差距普遍缩小，基尼系数均低于0.4，甚至低于0。3在日本和台湾。然而，在城市化进程中，那些已经进入中等收入陷阱的国家的贫富差距扩大了。例如，拉丁美洲的巴西的基尼系数超过了0。5.可以看出，真正成功的城市化绝不是简单的让更多的城镇崛起或加速扩张，建设更多的基础设施来支持高密度的经济活动。城市化的另一个重要方面是合理、公平和公正的人的经济和政治自由权利的制度安排。中国2012年的基尼系数为0.474，表明中国的城市化进程更接近拉美和南亚国家的特点。这应该引起足够的警惕，即中国进入后城市化阶段后，如果贫富差距不能有效缩小，不仅经济增长会放缓，还可能进入中等收入陷阱，这与中国城市化发展的目标完全相反。

拉丁美洲国家的城市化和工业化不同于欧洲和美洲。拉丁美洲的城市化始于工业化之前，工业化的发展继续推动城市化进程。由于经济发展缓慢和城市人口膨胀，拉美城市失业率很高，社会保障体系供给严重不足，消费能力无法提高，社会不稳定、暴力等犯罪活动猖獗。然而，英国、美国和日本的城市化情况完全不同。英国是世界上第一个城市化的国家。从18世纪末到19世纪中叶的近100年间，城市人口占全国总人口的比例从2 0%逐渐跃升至51%，城市化初步实现。英国城市化的发生是多种经济动力机制共同作用的结果，而工业革命及其工业化是其核心动力。工业化的集聚效应保持了经济和人口的集中，促进了英国城市化的发生。机械化和生产专业化要求紧密的劳动分工和合作，以最大限度地提高生产效率。这一特征要求生产要素的集中，即资本、设备和劳动力。同时，工业化注重规模经济，这不仅意味着单个工业企业的生产要达到相当大的规模，还要求许多相互关联的工业企业集中在某个空房间里。这种专业分工与合作、规模经济和外部经济的要求使得工业化具有很强的集聚效应，这就驱使各种经济因素和人口向空的某些地理区域集中，形成了城市聚落的面貌。工业化的自身需求使英国工业与城市相互作用实现发展，同时工业化资金促进城市其他产业的发展，产生关联效应。工业化要求并促进城市化。与英国的城市化经验相比，美国的城市化经验有两个突出的特点:一是基于内生功能的自我发展。美国的城市化进程较少受到外部性、偶然性和不确定性因素的干扰，如战争、自然灾害、行政干预等。，而是源于市场经济的内生力量。虽然美国政府也出台了一些有利于城市化的政策法规，但这些政策法规只是起到了辅助作用，其主导因素是内生因素，如产业结构的动态变化和交通条件的改善。第二，要素的流动性和人口分布的均衡性。美国城市化的另一个典型特征是，在市场经济条件下，生产要素在全国自由流动，尤其是人口流动最为明显。过去100年的人口迁移使人口分布趋于平衡。西部和东北部的人口比例约为20%，而南部和中北部的人口比例约为3 0%。人口的自由流动促进了美国的城市化，而人口跨区域迁移的过程与美国的区域发展和城市化从分化到趋同的过程相吻合。在日本的城市化进程中，特别重视农业转型、加强农村基础设施建设和促进农业现代化。农业的发展是产业启动的前提和物质基础。日本出台了一系列政策，极大地促进了农业的发展和农村土地的集约化，为农业机械化提供了前提条件。农村基础设施建设不仅可以缩小城乡差距，还可以为农村建立良好的投资环境。投资的增加促进了农村地区的经济发展，为农村地区提供了更多的就业机会，为城市产业和人口的扩散开辟了道路，为城乡一体化创造了条件。必须牢牢记住城市化发展的教训，认真学习和借鉴成功经验。中国当前的城市化必须在城市建设、土地征用、建设规划、福利标准以及完全依赖行政审批的计划经济模式方面进行改革。在城市化进程中，只有通过市场机制的基本作用，才是城市化的内在机制。市场化与工业化和城市化齐头并进。工业化和城市化之间的互动关系是由市场化来维持的，市场化主导的城市化进程是城市化最有效的方式。

面对中国经济发展的不平衡、不协调和不可持续，以及严重的经济下行风险，新型城镇化是目前唯一可以培育的因素。所有宏观经济政策最终都将落到一个特定的空.身上这是从全局出发提出的战略构想，是结合基本国情和国际经验得出的逻辑结论，对中国未来的发展方向有着深远的影响。因此，做好改革的顶层设计，对于保证和促进城市化的健康发展十分重要。