专家：地方政府收入少事责多 财税体制改革紧迫

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十八届三中全会的改革顶层设计是我们迎接挑战的“关键举措”

在中国各地进行的一项小调查显示，我们仍处于“可以取得巨大成就的战略机遇”时期。在经历了30多年的快速增长后的新起点上，经济发展的势头和市场增长的潜力依然存在。无论是大城市、中小城镇还是许多农村地区，建筑场景都是引人注目的，令人印象深刻的；然而，资源与环境、人际关系的矛盾越来越明显、越来越尖锐:雾霾无时无刻不在袭击中国大部分地区，一些地方新开工的重化工项目屡遭群众强烈反对，演变成震撼全局的群体性事件。进入“中等收入阶段”后，收入分配问题更加突出，社会心态越来越明显地倾向于许多其他经济体在陷入“中等收入陷阱”之前所表现出的特征，如“拿碗吃饭，放下筷子骂母亲”，追求“民粹主义基础上的福利赶超”。

中国经济的“潜在增长率”一直在“下降”，很有可能从10%左右降至7-8%。相关的下行因素包括劳动力成本上升、人口红利即将迅速消失、老龄化社会的压力正在迅速到来以及投资“收益递减”对更高基数的影响等。然而，一些向上的因素，可以对冲向下的因素，值得我们关注和争取最多。这些上行因素包括新城市化红利、科技创新红利和社会管理红利。这些红利能否如期释放，关键在于能否将“解困”的实质性改革变为现实，进而全面浓缩为促进和保持全要素生产率、化解各种矛盾和约束的“改革红利”。

由于追求可持续发展、现代化和民族伟大复兴的关键在于大幅度深化改革，十八大后的2013年将成为中华民族接受历史考验的新起点和关键节点。党的十八届三中全会即将发布的具有“顶层规划”性质的中央文件和现实生活中不可或缺的“先行先试”创新推进，将是决定我们能否迎接挑战、把握机遇的“关键举措”。我们必须以更大的决心、勇气、胆略和更高水平的智慧和行动，推进“五位一体”综合改革。在总体“路线图”下，我们还必须为多轮“最低限度一揽子”改革设计一个“时间表”。

现实生活呼唤新一轮价格、税收和金融改革

目前，在我国一般商品价格由市场决定的情况下，资源性产品价格和房地产价格仍存在严重问题，如比价关系不合理、价格形成机制扭曲等，对国民经济的负面影响日益形成。最突出的例子是社会再生产“生命线”层面的“煤电”配置机制扭曲，价格比较关系不能反映资源的稀缺性，不能有效形成全行业各相关主体节能、节能、降耗和低碳发展的内在激励。

同时，从资源开发到社会总产品分配的重要制度——地方税体系和地方政府阳光融资体系建设严重滞后，省级以下财政分税制建设滞后，成为政府职能转变和行为优化的明显障碍。被人们诟病的基层财政困难、大量隐性地方债务、过度依赖“土地财政”等问题都与此有关。

在新一轮的财税金融配套改革中，“营改增”改革将对减轻税收负担、促进产业结构优化、提高消费质量和经济增长产生深远影响；资源税改革有望成为中国基础产品价格改革和电力体制改革克服困难的重要切入点，并在长期内对节能降耗产生杠杆效应；房地产税制改革试点范围的适时扩大，将导致地方税制框架建设及其配套改革的一系列积极拓展，对房地产调控、收入再分配优化等产生积极影响；个人所得税逐步向“综合奖金扣除”模式改革势在必行，调整分配、促进社会和谐与共同富裕将是我国现代税制中建立直接税制度的重要改革内容之一；金融体系和行政框架的扁平化和政府职能的进一步转变，着眼于省级以下财政真正进入分税制，必将降低行政成本，优化财政支出结构，更好地释放千千成千上万市场主体的创业创新活力，缓解资源、环境和人际关系的矛盾和约束，进一步挖掘中国未来可持续、高速、高质量发展的潜力。

财税体制改革任务紧迫

三十多年来，中国经济一直高速增长，这与财税改革的推进密不可分。在几轮重大经济体制改革中，财税改革成为先锋和突破口。财政是国家权力“以政府控制货币，以货币管理货币”的分配制度。财税问题的实质是公共资源配置的制度和机制，具有“带头、发动全身”的联动效应，与公共权力主体的改革和整个社会资源配置机制的优化密切相关。

20世纪80年代以来，中国开始了以分权和利润分享的财政体制以及“分灶吃饭”为突破口的经济体制改革。从1993年到1994年，我们从统一的财务会计制度入手，实施了分税制和利润分配制度，并以统一税制为主题，通过分税制和转移支付相结合，初步理顺了国家和企业之间的分配关系，特别是中央和地方之间的分配关系。过去20年来，国内外经济形势和中国经济社会运行都发生了巨大变化。深化财税改革需要解决我国社会经济发展中的新情况、新问题和新矛盾。

例如，就中央和地方政府之间的权力下放而言，《宪法》中只有原则性规定。事实上，除了外交、国防等少数权力外，地方政府的权力在许多方面与中央政府的权力是同构的。各级政府之间的责任在立法层面也缺乏界定，出现了财政资源集中到中央政府，而责任集中到地方政府，尤其是基层政府的现象。有人形容它为“中央政府兴高采烈，省级财政充裕，市级财政勉强强，县乡财政为母亲哭泣。”由于收入能力有限，地方政府严重依赖土地出让金，“gdp挂帅”机制失灵，地方平台公司失控，大规模隐性借贷不容忽视。

中国当前的财税改革刻不容缓。如果我们不能在短时间内实现改革的重大突破，缓解各种矛盾，加快经济发展方式的转变，我们不仅会失去发展的机遇，还会导致各种矛盾激化，危及国家稳定和长治久安。

解决既得利益的障碍是改革最难的部分

经过30多年的改革开放，中国改革的实质性深化是当前一个相当沉重的话题。在改革的“深水区”，阻力是前所未有的，“帕累托改进”、“只有人民受益，没有人民受苦”等改革项目全部完成。现在，任何深化改革的任务都将面临既得利益“凝固壁垒”形成的强大障碍。此外，大多数改革都是相互关联、相互交织的，“率先垂范”。过去，通过寻求局部努力的突破，可以改变总体情况，但局部努力已经大大缩小。越来越多的考验集中在“全面改革”的基本概念上。

十一届三中全会以来，继邓小平南巡之后，1994年在宏观层面上实施了以财税为重点的配套改革，到了世纪之交中国加入世贸组织，总体开放格局被锁定。一系列改革和创新开启了生产力解放和国家现代化的新时代。但是，如前所述，既得利益者已经逐渐成为渐进改革中的一种局面，而且结局是大到不能倒。尽管自20世纪90年代以来一直强调深化改革和加快转型，但它们在“利益固化的壁垒”面前举步维艰。十八大后，高官们明确表达了“壮士断腕”的改革决心，但体制内“自我革命”的嫌疑在社会、商界和市场上并未消除，与意识形态因素的变化有所重合。在深化改革努力和抵制既得利益的游戏背后，是改革和社会“矛盾积累”之间的竞赛，这被比作“两只老虎之间的竞赛”。这两只老虎有完整的元素，似乎看不清楚对方，但它们都在向前跑。谁跑得快，谁就决定了国家的前途、民族的命运和“中国梦”的成败。解决既得利益的障碍是改革中最困难的部分。

总之，把事情做好是人为的。中国“做好自己的事”最大的热点和难点，也是最需要做的事情是改革。客观地说，我们这个世界上最大的“二元经济”和新兴市场，在新的起点上仍然有强大的新动力，但同时，大部分动力以“潜力”的形式存在。为了释放潜力，激发活力，真正实现发展方式的转变，提高质量和幸福，我们必须义无反顾地推进和深化历史性的全面改革。

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